二　三类组织治理的概念比较

(一)企业治理[9]

尽管公司治理结构这一术语被广泛使用，但迄今为止并没有形成一个统一的定义，甚至可以认为存在有关公司治理结构的“语义丛林”。一个相对普遍的界定是1999年5月经济合作与发展组织(OECD)理事会在《公司治理结构原则》中给出的:

“公司治理结构是一种据以对工商公司进行管理和控制的体系。公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任者的责任和权利分布，诸如，董事会、经理层、股东和其他利害相关者。并且清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时，它还提供了一种结构，使之用以设置公司目标，也提供了达到这些目标和监控运营的手段。”[10]

从理论上分析，两方面原因决定了公司治理结构这种制度性安排十分必要。[11]一方面是由于代理问题的存在，尤其是现代公司中存在着所有者和经营者的委托代理关系，公司组织成员间利益有冲突，需要一套解决代理问题的授权和权力制约的制度性安排;另一方面的原因是契约是不完全的，交易费用之大使成员之间的利益冲突(代理问题)不可能完全通过契约解决。

公司治理结构是有关所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者之间权力分配和制衡关系的一种制度安排，表现为明确界定股东大会、董事会、监视和经理人员职责和功能的一种企业组织结构。从本质上讲，公司治理结构是企业所有权安排的具体化，是有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定了公司的目标、行为，决定了在公司的利益相关者中在什么状态下由谁来实施控制、如何控制、风险和收益如何分配等有关公司生存和发展的一系列重大问题。[12]

一般而言，有效的或理想的公司治理结构标准包括:(1)应能够给经营管理者以足够的控制权自由经营管理公司，发挥其经营管理者才能，给其创新活动留有足够的空间。(2)保证经营管理者从股东利益出发而非只顾个人利益使用这些经营管理公司的控制权。这要求股东有足够的信息去判断他们的利益是否得到保证、期望是否正在得到实现，如果其利益得不到保证、期望难以实现，股东有果断行动的权力。(3)能够使股东充分独立于职业经营管理者，保证股东自由买卖股票，给投资者以流动性的权利，充分发挥公司的关键性优势。[13]

(二)政府治理

政府组织的治理包含了两层含义。首先，它意味着政府组织对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律。同时，它也意味着治理者(政府及其公职人员)切实履行社会契约规定的条件，保障社会利益、促进社会意志的实现。[14]本章所论述的政府组织的治理机制，更多地倾向于后者，强调通过政府内部、政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构的合理安排，促进政府行为与社会公共利益的一致。

政府治理机制的必要性源于以下两方面原因:其一，委托—代理问题。在政府管理中，也存在着十分典型的委托代理关系:国家权力由全体人民所有，但全体人民不可能全部亲自参与管理国家的具体事务，而只能将管理国家的权力交给政府组织，并由政府代表全体人民管理国家的具体事务。公众将行政权委托给政府行使，获取实现其利益的公共产品;政府则通过代理公众行使行政权，履行相应的行政职责，并从中获得相应的权益。但政府的目标并不一定与公众的目标一致，尼斯卡兰曾指出，政府官员可能追求的目标包括“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出”等，政府在制定和实施公共政策时，必然会被自身的经纪人动机所左右。[15]由于信息的不对称，公众无法对政府行为进行有效监督，进而产生了道德风险与逆向选择问题，导致代理人追求个人利益的最大化，而委托人的权益受到损害。

其二，低效率问题。政府组织的低效率产生于多个原因:(1)所提供的公共物品本身具有垄断性;(2)公务员很难因为工作效率低下而遭到解雇，因而缺乏提高效率的压力;(3)个人的许多目标要依靠预算规模的扩大来实现，加剧了控制行政成本的积极性的缺乏;(4)政府并非全知全能，它在供给各类公共物品和管理公共事务的过程中必然存在错误的决策，损害公共物品的质量。由此可以看到，与企业组织相比，由于政府组织的委托人是利益诉求多元、监督机制缺失的全体公民以及天然缺乏竞争，使政府组织的委托代理问题和低效率更加严峻，构建完善的治理机制的难度也更大。

(三)非营利组织治理

与企业组织和政府组织的治理机制类似，非营利组织的机制仍然表现为各个权力主体之间的权力制衡关系，体现为某种组织结构和制度安排。非营利组织治理的目标也是要形成对代理人的有效激励和监督约束，使代理人维护委托人的利益，降低代理成本。但由于非营利组织存在产权不完整、三权分离和收益主体不明确的产权特征，其治理机制更为复杂。非营利组织资产的利益相关者包括委托人、代理人以及受益人，但这三方都不是该资产的完全所有者;非营利组织的资产的所有权、经营权和收益权三权分离;非营利组织的服务群体是社会上的不特定人，因此其受益权的主体并不是一个确定的群体，即使明确了其服务对象，实际受益人仍然是其中具有随机性的一部分，并且不断变化。