三条线索之二：两种政治整合

第二条线索是在“主权在民”的抽象原则下产生的对立解释的关系中理解中国革命和建国运动的内在张力。《旧邦新造：1911—1917》一书在对“大妥协”做了多侧面的分析之后，花了两章的篇幅以康有为为中心讨论清末民初的“主权在国论”及在此思想脉络下形成的康有为《拟中华民国宪法草案》。这份草案在历史上并未产生真正的作用，而“主权在国”论作为一个理论命题也没有产生很大的影响。为什么作者要花这么多篇幅讨论这样一个问题呢？直接的原因是清楚的，即“大妥协”并未提供从君主向共和的成功过渡。从外因说，晚清新政推动的“地方自治”为民初各省的离心倾向提供了政治条件，中央政府的军事和财政极为困难，无法统一调度全国军队，也无法迫使各省向中央交纳税收，革命导致了旧官僚体制的失效，边疆分离运动和国际形势险恶，都直接地影响了宪政建设（本书第7页）；从内因说，除了反对国家分裂、主张单一制而非联邦制外，“大妥协”的两方即北洋集团与国民党并未通过这一事件而达成共识，前者凭借手中军政权力而冀望中央集权，而南方及占据议会多数的同盟会—国民党则试图将权力集中于议会。1912年，在选举袁世凯为临时大总统后，南京方面单方面制定的《中华民国临时约法》以限制总统权力为特点，1913年在国民党支配议会的情况下更形成了“超级议会制”的《天坛宪法草案》。与此相对应，在宋教仁被刺及随后发生的“二次革命”之后，袁世凯于1914年另行组织的特别制宪会议通过了为袁世凯量身打造的《中华民国约法》。在这一“超级总统制”宪法框架下，议会降格为一个咨询机构（本书第8页）。由此，1915年的复辟已经很迫近了。

正是这些因素引导作者思考究竟怎样的政治理论和宪法才能为获取议会与行政权力之间的平衡提供可能。作者认为“主权在国”是与“主权在君”、“主权在民”并行的宪法学理论命题，我同意前半个判断，而对后半个判断持保留态度。晚清时期，梁启超介绍德国国家有机体理论，可以说是“主权在国”的前奏，它为限制君权的君主立宪提供宪法理论上的根据。1911年革命之后，尤其在1912年清帝逊位之后，重提“主权在国”，其直接的指向是急速扩张的议会权力，而不是“主权在民”的基本原则——尽管由于同盟会—国民党人在“主权在民”口号下扩张议会权力，而康、梁希望加强行政力量，从而不得不提出与“主权在民”不同的口号。但正如作者已经提及的，康有为强调主权属于“国民全体”，并不违背“主权在民”的精神，他的“主权在国论”不过是在追问：纷争的议会能否代表国民全体以委托政府履行其意志，政府本身有无整合国民意志以达成有效行政的可能？在解释“主权在国论”为什么无法在民初政治斗争中胜出时，作者引用了卡尔·施密特的论述，即“主权在国”是对制宪权的归属“延迟决断”：在特定历史条件下，君主和人民有可能达成妥协，从而可以暂时搁置“决断”，委托“国家”为主权代表（本书第105页）。但这个解释似未尽释作者心中的困惑。我在这里提出两点解释，以分享作者的未尽之思。

1913年出现的“主权在国论”是以议会—政党权力（以“主权在民”相号召）与国家行政权力之间的对抗为背景的。将议会—政党视为国民代表，即政治意志的发出者，也就等同于将行政权视为一种非政治的（非代表性的）工具性权力。这样一种行政工具是纯粹官僚制的、形式上最合理的从而也是非政治的权威类型。这与韦伯以来将行政权力界定为一种非政治性的工具的理论一脉相承。与此相对照，公共选择理论将经济自由主义有关经济人的预设（即寻求利益最大化）运用于政治领域，视行政权力为在信息不对称的遮掩下牺牲纳税人利益的个人自私和寻租的领域。我们在当代对于公权力腐败的批判话语中时时可以看到这种公共选择理论的影子。在这两种历史视野中，行政权力都是被限制的对象，通常带有负面的意义。康、梁希望加强行政权力，他们所设想的行政权力当然不同于在信息不对称的遮掩下牺牲纳税人利益的个人自私和寻租的领域，但是否可以等同于官僚制意义上的行政权力？在我看来，“主权在国”不是与“主权在民”并列的宪法理论，而是“主权在民”理论的一种变体，它意味着“国”有可能体现“国民全体”的意志，从而作为“国”的代表的行政权力不是一般的非政治的官僚体制，而是一种政治性权力——一种社会意志的整合者。1912年元旦，孙中山在《临时大总统宣言书》中就曾这样描述“临时政府之责”:“国民以为于内无统一之机关，于外无对待之主体，建设之事，更不容缓，于是以组织临时政府之责相属。”临时政府在这里是政治整合的机构。由于社会意志异见纷呈，利益多元，作为政治整合者的行政权力是维系政治统一并有效行政的力量。在除旧布新的时代，政府及其行政更是获取内外承认的政治机构。当行政权力能够有效整合社会不同的利益需求的时候，由于这一利益整合势必要求较强的社会参与，其腐败的可能性和程度也相应较低。

“主权在国论”在理论上可以追溯至晚清国家主义思潮，但也不尽相同，原因是晚清国家主义注重于国权与君权的区分，而“主权在国”与其说是一种关于主权的理论，不如说是一种关于政治整合的政治理论。由于缺乏有关行政权与政治整合关系的系统的理论支持，这一政治理论直接地诉诸主权概念。如果将1913年的争论置于总统与议会的对立之中，我们可以发现两者的区别：前者将主权从君主移向国家，而后者将公共行政作为政治整合者（public administration as political integrator）——康有为反复质疑的是关于总统与总理的系列规定，同时希望用国教作为政治整合的精神来源，其基本的思路是通过有效的行政力量整合中央与地方、南方与北方以及各不相同的利益诉求。能否有效地通过公共行政完成政治整合，是“主权在国论”的真正关切所在。如果将“主权在国”的主张与围绕土地改革的争论联系起来，我们也可以找到民初“政治整合”的另一面向，即土地所有权与国家的关系。康有为反对联省自治或联邦制的政治构想，而比较赞同以乡为单位的基层社会自治，那么，这种“乡治”是以纯粹私人的土地占有为前提，还是以“天下—国家”的最终所有为前提？我认为是后者。

“主权在国”在理论上的暧昧很可能来自国家理论本身。德国学者沃尔夫冈·赛别尔（Wolfgang Seibel）有一个有趣的观察：尽管黑格尔、韦伯为20世纪政治理论提供了最重要的灵感，但在德国的实际政治中流行的却是一种既非黑格尔主义也非韦伯主义的理论。黑格尔认为，“只要国家正当地运用法律，国家机器（也即官僚制度）的成员恪守普遍的理念，那么，国家——因此也是政府和行政——就是理性的化身”；这与韦伯的作为法律原则的具体化的官僚制概念正好相对应。黑格尔将合法的国家权力与普遍的共同善的抽象概念联系起来，从而赋予了国家以目的和价值，而韦伯专注于形式合法性的合法化效果。“就此而言，黑格尔和韦伯都是公共行政理论的‘理性主义’学派的代表，这个学派忽略了将国家视为一种组织化现象的有机论视野。”“德国公共行政不仅在获取组织效能和连贯性方面，而且在对挑战性的社会群体进行整合方面所具有的实际品质完全在他们的理论把握之外。”根据一种将公共行政作为政治整合者的理论，“公共权力可以通过组织人民的参与和利益相关者的合作，提供象征性的意义并创造认同的模式”。“在德国，作为政治整合者的公共行政远在政党和议会之前就出现了。在19世纪初期，它甚至也曾被作为相对于宪法政府的另一种选项。”这一作为整合者的行政的理论与德国的近代分裂有着密切的关系，它的核心是中央的整合能力与地方的适应能力。在“三十年战争”后，为了组织常备军并提供财政支持，一种综合行政效率同时又能整合那些挑战性的社会团体的政府应运而生，目的之一是克服欧洲社会常见的王室的常备军与土地贵族之间的冲突。在19世纪和20世纪初期，这一理论的主要代表斯特恩（Lorenz von Stein, 1815—1890）将公共行政理解为“工作着的国家”（the“working state”），即用一种活的有机体取代只是作为工具的政府，从而为将国家及其组织视为一种镶嵌在社会之中的实体铺平了道路；“正如黑格尔的作为理性的实际物质表现的国家以一种再整合的神话方式而产生作用，它（指“工作着的国家”）有助于为一个去中心的、地域上四分五裂的行政结构组织起连贯性，洛伦佐·冯·斯特恩的工作着的国家概念可以视为德国行政科学中的非韦伯式修辞的关键词”。斯特恩借助于黑格尔有关国家的法律人格（the juristic personality）的概念，指出国家的实际生活就像一个人的实际生活一样，是以行为（deed）和工作（work）的区分为特征的。国家行为以颁布法律、宣布公诉或其他决定的形式完成。但是国家的实际生活并不能奠基于一系列个人决定之上。就像一个人在实际生活中以工作的方式完成一个决定一样，国家的实际生活就是行政。因此行政是作为一个“作为工作着的国家的国家（the state as a working state）的实际生活”。除了斯特恩之外，海因茨（Otto Hintze, 1861—1940）在描述将土地贵族纳入国王军队时，强调了公共行政的整合能力是早期现代德国稳定政府的先决条件；齐门德（Rudolf Smend, 1882—1975）强调行政决定与公共精神之间的相互协调，并从这一角度论述作为一种整合机制的整个政府机器（这里提及的行政决定与公共精神的关系让我们想到康有为对国教的倡导）。所有这些论点都指向了一个方向，即公共行政是一种政治整合的机制，而不只是官僚制的、形式主义的、非政治的执行机器。

将行政权力视为政治整合者也就意味着行政权力实际上是国家与社会的中介。与德国的“作为政治整合者的公共行政”理论一样，“主权在国论”也产生于一种分裂性的格局之中，它们之间的共同点是赋予国家或公共行政以政治整合者的角色。在这个意义上，“主权在国”是一个并不恰当的表述。就康、梁而言，这一表述留有晚清国家主义的痕迹，而未能准确地表达他们对于公共行政的政治整合功能的期待。“政治整合”是一个政治过程，即将分化的社会力量、社会利益和诉求纳入行政的有机运作之中。也只有在这个意义上，公共行政不仅是形式的、官僚制的，而且是政治的，即通过整合体现国民全体意志的存在。由于行政权力的象征性人物是政府首脑（总统或总理），“主权在国论”貌似一种取消了君主的君主论，在缺乏制衡的条件下，自由主义者有理由担心其转向人格性专制的可能（袁世凯称帝就是一个现成的例证），而民主主义者也有理由担心在这一原则下“主权在民”的精神名存实亡。但是，他们都忽略其“整合”的政治职能及其构成条件——“政治整合”不可能通过由上至下的权力单向地完成，它不可避免地需要由下至上的参与和承认。在1913年之后的语境中，由于缺乏真正的社会动员，同时存在着南北的政治性对立，行政权力不可能承担政治整合的重任。无论从哪一个角度说，这一理论的衰落是十分自然的。

将“主权在国论”与作为“政治整合者的行政”做点比较就可以发现，前者的“国”仍然是抽象的，类似于黑格尔的作为目的的国家，而后者却是具体的。康、梁未能找到一个落实政治整合的具体机制，尤其是承担这一政治整合的恰当的政治力量。如果我们将“政治整合”置于历史图景的中心，就会发现它实际上对应着1912年前后出现的新机制，它既不是皇权，也不是总统或总理等人格化的权力象征，而是新型的“公开政党”。1912年3月，宋教仁等在南京召集同盟会各省会员大会，提出以“公开政党”的形式扩大组织、参与国会竞选并争取组阁，其政纲包括完成行政统一、促进地方自治、实行种族同化、采用国家社会政策、普及义务教育、主张男女平权、厉行征兵制度、整理财政、厘定税制、力谋国际平等、注意移民垦殖事业等各方面。从1912年南北和谈至1913年宋教仁3月20日在上海车站遇刺，以国会选举为中轴，全国范围内各种政党纷纷涌现，政党政治成为一时风潮。宋案之后，“二次革命”失败，以议会—政党作为整合机制的民主浪潮宣告终结。议会—政党作为政治整合的机制是欧洲民主的主要形态（与美国总统制有所区别），它将行政作为受命执行的、非政治性的官僚机构，而拒绝承认其具备政治整合的功能。“主权在国论”的真正对手正是这一由政党—议会制垄断政治职能，而将国家——政府和行政——仅仅视为非政治的官僚制的立场。

在“主权在民”合法性前提下，提倡“主权在国”，亦即将政治整合的重任置于政府和公共行政的肩上。但对北洋政府而言，由于“主权在民”的口号已经被议会政治垄断，由行政权力实行政治整合的合法性始终受到质疑。在民初的语境中，议会与行政的矛盾同时也是南方力量与北方力量的矛盾、政治力量与军事力量的矛盾、革命势力与旧政权的剩余势力的矛盾，从而具有难以通过形式化的程序达成化解的特征。《清帝逊位诏书》可以说在最大程度上提供了某种法理的连贯性，但其遗留的问题却是无法通过一纸诏书解决的。袁世凯当政后，反复以“统一”相号召，除了在对外关系和边疆地区起到一点作用外，无论对于南方革命势力，还是对于北方军人集团，都没有构成真正的整合。中央与地方的拉锯关系依旧，更不用说广大的农村与这一两者的主权声称毫不发生关系。在《湖南农民运动考察报告》中，毛泽东有一个关于辛亥革命的著名论断：“国民革命需要一个大的农村变动。辛亥革命没有这个变动，所以失败了。”这是从新的革命运动的角度作出的总结，但也清楚地揭示了“主权在国论”在政治上失败的基础性原因。在毛泽东发表这一论断的时刻，由新型政党领导的运动正在通过由下而上的运动进行政治整合。在“主权在民”原则普遍化的语境中，不是康、梁寄望的“国”，而是对他们而言非常陌生和恐惧的革命运动（正是康有为所谓“农夫革命”+“士夫革命”），正在推进整合——不是国家的行政整合，而是通过社会动员彻底重组国家本身。

康有为的宪法草案试图勾勒一种精英联盟，并以孔教作为其政治整合的宗教——精神的基础。然而，公共行政的政治整合机制主要存在于前议会和政党时期，对它的需求也主要出现在议会—政党无法施行政治整合的阶段。我认为这就是康有为一方面接受“主权在民”的原则，另一方面又试图通过论证民的总体性来论证“主权在国”的命题的原因。除了在四分五裂的格局中表述对于政治稳定的诉求外，国家主义多半只是某个掌握政治权力的精英集团的旗帜。“现代君主”不可能是“国”或“行政权力”本身，而是力图掌握国家权力同时整合社会意志和诉求的政党。但是，在革命、妥协、议会斗争、超级总统制和复辟等一系列戏剧之后，不是19世纪的政党，而是20世纪的同样叫做政党的政治发明，不但占据了主要的政治舞台，而且也极大地改变了官僚制国家的性质。这一特殊的政党类型偶尔也会三心二意地参与议会斗争，但更加注重直接的社会动员，以对抗性政治的方式推进政治整合。对于这个政治组织而言，“领导权”（hegemony）或文化霸权与人民意志的形成互为表里，而“革命”就是其合法性来源。这是在特定的政治认同条件下形成政治整合的有组织力量——它不再是民初议会—政党制条件下的政党，而是一种通过整合社会意志直接掌握政治权力的政治集团——国民党的改组和共产党的出现都因应着这一真正的政治变动，它们的分化和对抗是在新一轮历史博弈中展开的。在北伐战争的时代，党是社会动员的组织者、参与者和政治整合者，也正是通过这种政治整合职能而获得了掌握国家权力的条件；但在其后的政治发展中，国民党放弃了社会运动，而转向具有较高官僚制特征的党—国体制，而共产党却坚持将党、国家（如边区政府）与以土地改革为基础的大规模社会动员结合起来。在这个政治组织的用语中，无论是国民，还是农民，或者工人阶级和劳苦大众，都不是中性的描述性概念，而是新的政治范畴——在国民革命中，革命的对立面是北洋军阀和被界定为“旧势力”或“封建势力”的城乡精英力量，而在国共对立的政治语境下，农民革命和其他被压迫阶级的解放运动则将对立面设定为从革命中蜕变出去的中国官僚阶级及其代表的封建的、官僚买办的势力。在实际的动员中，农民、工人、城市小资产阶级等术语也被用于描述实际生活中的种田者、打工者或做买卖的人，但这些概念从一开始就是政治动员的范畴，它们重组了“人民”的含义。革命政党及其领导下的各级政府奉行从群众中来到群众中去的组织路线，一面扩大统一战线（政治整合），一面巩固政党及革命政府的领导权。通过武装斗争和土地改革，落实早期革命提出的“平均地权”的要求——所有这些都可以视为这一政治组织进行“政治整合”的方法和策略。就像农民、工人、小资产阶级一样，群众、统一战线也是在政治整合中产生的政治范畴。伴随着军事斗争的大规模展开，军队不再是朝廷或者国家的军队，而是党军——党军的形成是依靠军阀势力进行地方割据的革命模式失败的结果，也是新型政党登上历史舞台的产物。政治化是整个时代的特征。事实上，无论是1920年改组后的国民党还是1921年诞生的中国共产党，它们都遵循了以党治国的方针，在不同层次直接介入国家行政，从而使得公共行政不再遵循一般官僚制的逻辑，其组织结构深深地渗入各个社会细胞之中。国共两党竞争的后果在很大程度上源自政治整合的不同深度。但无论如何，将“政治整合”纳入公共行政，尽管层次各有不同，却是这两个政治组织的共同特点。在这里，政党成为国家与人民（社会）之间的中介——它既是人民的代表，又是国家行政的主导者。通过党—国互动，尤其是政党直接介入行政，国家也成为一种进行政治整合的公共行政，由此产生了一种新的国家类型，即区别于议会多党制+官僚行政体制的党—国体制。我们也许可以说这种政党体制是一种“后政党政治的政党”，由这一政党体制主导的国家即兼有政治整合与公共行政两重职能的“作为政治整合机制的公共行政体系”。

这一体系在革命、战争和建国过程中所形成的动员和整合是空前的，其代表性之广阔也是空前的。这里在革命之外，还提及了战争，不是因为革命与战争是可以分割的事件，而是由于战争在很大程度上改变了整合的规模和路径。1926年，正当农民运动风起云涌，“打倒军阀”与“打倒乡村的封建阶级”两个方面紧密结合之际，毛泽东明确地批判了“对外的战争是有益的，对内的战争是无益的”的“资本家宣传”，他参照巴黎公社和十月革命的经验，提出“资本家互争利益的国际战争是无益的，打倒资本主义的国际战争，才有意义的；军阀们争权夺利的国内战争，是无价值的，被压迫阶级起来推倒压迫阶级的国内战争，才有价值”。“打倒统治阶级的政治的经济的革命”，即国内阶级斗争，才是真正的革命路径。然而，伴随着抗日战争的爆发，革命与民族解放战争及国际反法西斯战争发生了联系，民族矛盾上升为主要矛盾，革命的敌—友关系由此也发生了位移。在著名的《论持久战》及更早时期与斯诺的谈话中，毛泽东提出了建立“抗日统一战线”的主张。这个抗日统一战线包括中国的抗日统一战线、国际的抗日统一战线和日本国内人民及日本殖民地人民的革命运动等三个方面。无论是“中国人民的大联合”，还是国际反法西斯统一战线的形成，都包含了先前的国内阶级斗争所不具备的内容，即将先前阶级斗争的部分对象——国内的民族资产阶级、地主阶级和一切爱国力量，国际的反法西斯的资本主义国家——全部纳入统一战线的范畴。革命政党及其阶级政治通过这一独特的政治整合为此后获取全国政权奠定了基础。政治整合包含其国际的面向。由于“漫长的革命”，政党、国家的社会整合能力达到了任何其他官僚制国家难以企及的程度。它的动员力和整合功能是在对抗性斗争的框架中展开的，是“民主专政”两重性的合体——“民主”是指它具有广阔的政治整合能力和代表性，“专政”是指这一政治整合是排斥性的和暴力的。如果将这个独特的政治过程同时置于“主权连续性”的命题之下，就会发现在中国革命和建国过程中产生的“主权连续性”是伴随着新的政治主体的诞生、伴随着这个政治主体的整合能力的增强和扩张才得以更新和完成的，它并不像北洋政府那样主要依赖国际承认来确认其主权连续性。即便相对于苏联、东欧社会主义国家，中国国家制度的政治的（非官僚制的）特征也是最为突出的。如果要回答为什么在“极端的年代”终结之后，中国的政治体制仍然保持着某种稳定性，恐怕难以脱离这一独特的现代政治遗产来加以解释。这并不是说这一政治体制摆脱了官僚制，事实上一旦政党从运动的形态向与国家结合的形态转化，不同程度的官僚化都是不可避免的。在市场化和法制化的时代，这一组织体系逐渐蜕变为或趋向于依法行政的官僚制体系，其政治整合机制渐趋衰落。我在《去政治化的政治》一书中将这一过程表述为从党国向国党的转变。为了遏制整合型国家对公民权利的压制（事实上，人们真正抗议的是向官僚制国家过渡时期的整合型国家，1957年和20世纪60年代的运动都可以作如是观，但却误将整合型国家的官僚化趋势误读为革命时代形成的社会—政治整合及其政治形式），人们倡导扩大公民与国家之间的距离，实际上也就是希望国家从整合型国家向官僚法制国转变，但伴随政治整合机制的衰落，公共行政的代表性危机也就到来了，以致重新出现了对于群众路线或公共参与的诉求。在上述矛盾的诉求中，隐含着一种双重现象：一方面，在世界范围内，政治自由和法制的口号未能挽救代议政治的代表性危机，但另一方面，伴随着公共行政从政治整合者转变为非政治的官僚体系，党—国体系的代表性断裂也不可避免地出现了。这是一个需要进行专门探讨的复杂问题，这里只是扼要地提及，以说明一个论点，即无论就“人民主权”的深化，还是就主权连续性的完成而言，离开一种区别于19世纪议会—政党模式的新型政治组织及其对社会与国家的双重塑造，我们实际上无法认识究竟是怎样的力量和精神资源完成了“短20世纪”中国的“政治整合”。一旦“人民主权”的正当性被确立，以革命的形态来完成这一政治整合就具有了某种不可逆转的趋势。