第二节 公职关系

一、公职关系的概念

公职关系是指公务员因担任公职、执行公务而与作为公权力主体的机关或组织发生的法律关系。

公职关系属于内部行政法律关系，是内部行政法律关系的一种。内部行政法律关系除了公职关系以外，还有机关、组织相互之间的关系，机关、组织与内部机构或委托的组织之间的关系等。

公职关系从属于外部行政关系，是因外部行政关系而产生的关系。然而外部行政关系也离不开公职关系，二者密不可分。机关对外行使职权，履行职责，一般都要通过公务员，直接与外部相对人打交道的是公务员。因此，公务员如何产生，如何代表机关行使职权，履行职责，以及机关怎样管理他们，怎样激励他们积极执行公务，控制他们滥用职权就是机关实现对外管理目标首先要解决的问题，解决此种问题形成的关系亦是公职关系。

公职关系的双方主体从理论上讲分别是公务员和国家。但国家的主体地位是由公务员所在的机关、组织所代表的，因此，与公务员直接发生关系，作为公职关系的一方直接主体的是公务员所在的机关、组织，而不是国家本身。从形式上分析，公职关系是公务员与其所任职的机关、组织之间的关系。

在某种意义上，公职关系也可视为一种特殊的劳动关系。担任公职、执行公务也是一种“劳动”。公务员通过此种劳动，从其所任职的机关、组织处领取工资报酬，享受各种保险、福利待遇，使其本身和家人能获得维系生活的物质条件。当然，公职关系不是一般的劳动关系，公务员不是一般的工人和农民，仅为某一企业、组织劳动，公务员是全体人民的公仆，其职责是为全体人民服务。因此，公职关系的发生、变更、消灭以及公职关系的内容都不完全同于一般的劳动关系，这种特殊性我们将在后面详细阐述。

二、公职关系的发生

公职关系自公民被任用为公务员，担任公职，履行公务员职责时发生。

根据《公务员法》的规定和人事管理实践中的做法，我国公务员任用目前主要有四种方式，从而公职关系主要通过此四种途径发生。

（一）考任

考任指国家通过竞争考试的方式录用公务员。《公务员法》第21条规定，“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”。

竞争考试是法治国家录用公务员的最基本的方式。这种方式有利于国家选择优秀人才担任公职，防止平庸无能之辈进入国家公职系统；有利于国家在用人上的公正与公平，防止吏治腐败；有利于激励国人重视知识和引导青年一代刻苦学习；树立“凭知识，凭德才从政”，而不是“凭关系，凭权钱做官”的意识。我国目前实行的考试、考察任用公务员的制度既是我们对过去长期以来（从民主革命的根据地时期到改革开放的20世纪80年代）实行的干部制度经验教训的总结、反思和改革的产物，也是我们借鉴西方国家的文官制度和我国古代科举考试制度的积极、合理要素的产物。考任现在已成为我国公职关系发生的最主要途径。

（二）选任

选任指国家通过选举（包括公民直接选举和通过人民代表大会间接选举）的方式产生公务员。这种方式在我国目前只适用于对作为各级政府组成人员的领导职公务员的任用，在国外，一般也只适用于政务类公务员的任用。选任是一种传统的公职任用方式（可追溯到人类社会的原始时期），具有广泛的和高度的民主性。这种公职任用制度相对于封建专制的恩赐制任官方式是重大的进步。在西方资产阶级民主国家建立之初，公职的产生在很大范围和很大程度上采用选任制，但由于政党制度的演进和政党私利的影响，选任制及与之结合适用的委任制在后来逐步演变成“政党分赃制”，导致了严重的腐败，使国家公职系统素质大为下降，行政效率低下，以致使国家机器接近难于运转的程度，最后不得不进行改革：最大限度地限制政党分赃制，对公职系统的绝大部分公职任用实行考任制。选任只适用于部分政务类公务员，即国家和各级政府决策层的公务员。对这部分公务员实行选任制是必要的，因为它是民主制度的必然要求。

（三）聘任

聘任指机关通过与拟任公务员的公民签订聘任合同的方式任用公务员。机关以聘任合同方式任用公务员通常要事前对合同对方当事人进行审查、考试（非竞争考试）、考核，如认为其符合条件，才与之签订合同。聘用方式只适用于公务员任用的较小范围，我国《公务员法》第95条至第99条对任用公务员的聘任方式进行了规定：（1）机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但涉及国家秘密的职位除外。（2）聘任可参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，招聘方式录用的人担任公务员一般是有期限的，任用期限和任用期间的待遇及权利义务通常由合同规定。（3）聘任公务员合同应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面合同，确定双方的权利、义务，合同经双方协商一致也可变更或解除。（4）聘任合同期限为1至5年，且可约定1至6个月的试用期。（5）聘任制公务员实行协议工资制。

（四）调任

调任指行政机关将行政系统外部（如国有企业事业单位、人民团体和群众团体等）的人员直接调入行政机关任职。根据《公务员法》第64条规定，国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备公务员的一般条件和拟任职位所要求的资格条件。调任机关应当根据《公务员法》的规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。

三、公职关系的内容

公职关系的范围非常广泛，大致可以分为两个方面：其一是行政机关对公务员管理而产生的关系，即人事管理关系；其二是公务员从行政机关获取工资福利待遇而产生的关系，即具有一定特殊性的劳动关系。

（一）人事管理关系

公务员主管部门对公务员的管理主要有下述五项制度：

1．考核。考核是公务员主管部门对公务员品行、才能和实际表现进行考查、审核，以确定其是否胜任现职和决定是否对其任用以及相关待遇等。根据《公务员法》，我国对公务员的考核制度包括下述内容：（1）考核分平时考核和定期考核两种，平时考核作为定期考核的基础。（2）考核的范围包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点考核工作实绩。（3）考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，并以此作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

2．奖励。奖励是公务员主管部门对工作表现突出、有显著成绩和贡献或其他突出事迹的公务员或公务员集体予以精神和物质鼓励的制度。我国公务员奖励制度主要包括下述内容：（1）奖励适用的条件（具备条件之一者可予奖励）为：忠于职守，积极工作，成绩显著的；遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，模范作用突出的；在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，取得了显著经济效益和社会效益的；为增进民族团结、维护社会稳定作出突出贡献的；爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；防止或消除事故有功，使国家和人民群众利益免受或减少损失的；在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的；同违法违纪行为作斗争获有功绩的；在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；有其他突出功绩的。（2）奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功，授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。（3）奖励与考核相联系，从而与工资级别的晋升相联系。

3．惩戒。惩戒是公务员主管部门对违反纪律的公务员通过给予处分以示警戒的制度。我国公务员惩戒制度主要包括下述内容：（1）惩戒适用的条件（有条件之一者可予惩戒）为：散布有损政府声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；拒绝执行上级依法作出的决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或他人谋取私利；违反财经纪律，浪费国家资财；滥用职权，侵害公民、法人或其他组织的合法权益；泄露国家秘密或工作秘密；在对外交往中损害国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；违反职业道德、社会公德；从事或参与营利性活动，在企业或其他营利性组织中兼任职务；旷工或因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；违反纪律的其他行为。（2）惩戒处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。公务员受处分期间不得晋升职务和级别，除警告处分外，亦不得晋升工资档次；受撤职处分的，同时按照规定降低级别。（3）公务员受开除以外的行政处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

4．晋升。晋升指公务员主管部门依一定原则和条件提升公务员职务的制度。我国公务员晋升制度主要包括下述内容：（1）公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和任职经历等方面的条件和资格。（2）晋升与考核结果相联系，先民主推荐，确定考察对象，然后由组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿。（3）依管理权限讨论决定后按规定履行任职手续。（4）晋职应当逐级晋升，特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或越一级晋升。（5）机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。（6）公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度。

5．回避。回避是公务员主管部门为保障公务员公正执行公务和树立机关的公正形象而对具有某种法定情形的公务员进行特殊任职安排，使其避开某种地区、某种岗位任职或避开参与某种公务处理的制度。我国公务员回避制度主要包括下述内容：（1）公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。（2）公务员因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。（3）公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。（4）公务员执行公务时，涉及本人利害关系或涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的亲属的利害关系的，或者其他可能影响公正执行公务的，应当回避。

（二）特别劳动关系

公务员在所在机关任职也是一种“劳动”，公务员以此劳动获取报酬和其他有关待遇，作为本人和家庭的基本物质生活来源。公务员与所在机关的特别劳动关系主要体现为下述三项制度：

1．工资。公务员工资是公务员的基本劳动报酬。我国公务员的工资制度主要包括下述内容：（1）实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。（2）贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、职级之间的合理工资差别。（3）公务员工资由基本工资、津贴、补贴和奖金四个部分组成。（4）国家建立公务员工资的正常增长机制。（5）公务员工资水平与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。（6）任何机关不得违反国家规定自行更改公务员的工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。

2．福利。公务员的福利因各国的国情不同而有很大的不同，一般包括所在机关为其提供的住房、交通、小孩入托等便利条件或补助以及各种带薪休假和培训进修等。我国在公务员住房、交通、小孩入托方面，计划经济时代都由政府全包下来，直接向公务员提供，现在则已经改革或正在改革，由政府“全包”改为行政机关仅提供补助（并相应地增加工资，改变过去的“低工资”政策），由公务员自己出钱购房、乘车和供小孩入托。在休假方面，公务员除享受各种节假（如春节、元旦、国庆节、劳动节等假日）外，还根据职务和任职年限，享受一定的年休假。在培训进修方面，行政机关通常为公务员提供各种脱产和不脱产、定期和不定期的带薪学习机会。现行《公务员法》规定，公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。

3．保险。公务员的保险主要包括退休养老保险、疾病医疗保险、伤残死亡保险、失业保险、女公务员的生育保险以及因行政机关压缩编制、裁减工作人员而失去工作和工作报酬的保险等。公务员的保险费主要由国家各级财政分担，公务员个人不承担或只承担很小的比例（在其工资中扣除）。公务员享受保险待遇不仅及于本人，而且在其失去劳动能力或死亡后，根据有关规定还及于由他们扶养的直系亲属。至于保险待遇标准，则根据公务员的工龄、职务和其他法定条件，由相应行政机关具体确定。现行《公务员法》规定，国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。

四、公职关系的消灭

公职关系依一定的法律事实发生而消灭。导致公职关系消灭的法律事实主要有下述五项：

（一）公务员退休

公务员达到国家规定的退休年龄或完全丧失工作能力的，应当退休。退休即导致公务员和所在机关的公职关系消灭。

根据《公务员法》的规定，公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：（1）工作年限满30年的；（2）距国家规定的退休年龄不足5年，且工作年限满20年的；（3）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。

此外，公务员退休后，可享受国家规定的退休金和其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。

（二）公务员辞职

公务员辞职也是导致公职关系消灭的法律事实之一。根据《公务员法》的规定，我国公务员享有辞职权，公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请，任免机关应自接到申请之日起30日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应自接到申请之日起90日内予以审批。但公务员辞职因涉及国家社会公益，从而不同于企事业职员或社会团体工作人员的辞职，法律、法规对之有若干限制。公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：（1）未满国家规定的最低服务年限的；（2）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；（3）重要公务尚未处理完毕，且须本人继续处理的；（4）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；（5）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。

需要说明的是，担任领导职务的公务员因工作变动或因个人或者其他原因辞去领导职务但仍保留公务员身份的，不属公职关系消灭而属公职关系变更的情形。至于领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任而引咎辞职的，则可能同时导致公职关系消灭。《公务员法》规定，领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

（三）公务员辞退

公务员具有某种法定情形，所在机关可予以辞退，单方面终止公职关系。我国公务员辞退的法定情形包括：（1）公务员在年度考核中，连续2年被确定为“不称职”的；（2）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；（3）因所在机关调整、撤销、合并或缩减编制员额需要调整其工作，本人拒绝对其合理安排的；（4）不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；（5）旷工或因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天，或者1年内累计超过30天的。

机关辞退公务员，按照管理权限决定。辞退决定应当以书面形式通知被辞退的公务员。被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。

此外，现行《公务员法》还规定了机关不得辞退公务员的若干情形：（1）因公致残，被确认丧失或部分丧失工作能力的；（2）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；（3）女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；（4）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。

（四）公务员死亡

公务员死亡自然导致其与行政机关的公职关系的终结。公务员死亡后，其所扶养的直系亲属可依据国家的有关规定享受抚恤和其他保险待遇。

（五）开除

公务员因违反政纪受到开除处分意味着所在机关强制其退出公职系统，自然终止其公职关系。至于机关开除公务员的条件，即为前述惩戒制度中的惩戒条件，公务员严重违反纪律，丧失了作为公务员的基本资格，机关即可给予其开除处分。机关给予公务员开除处分的具体程序和要求，适用国务院2007年4月22日发布的《行政机关公务员处分条例》。