第七章 公务员

第一节 公务员概述

一、公务员的概念

公务员一般是指国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。

我国是中国共产党执政，各民主党派参政的社会主义国家，公务员的概念和范围与一般西方国家有所不同。我国《公务员法》规定，“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。

下面我们分别对一般公务员的概念和我国现行《公务员法》确定的我国公务员的概念予以阐述。关于一般公务员的概念，我们可以从三个方面阐述其内涵和外延：

其一，公务员是经法定方式和程序任用的人员。所谓“法定方式”，是指宪法、组织法、公务员法和其他有关法律规定的方式。我国现行法律规定公务员任用的主要方式有选任、考任、聘任、调任四种方式。所谓“法定程序”，是指宪法、组织法、公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。例如，考试任用公务员的程序包括公告、报名、资格审查、笔试、口试、身体检查、确定正式录用对象和送达录用通知书等步骤。考任公务员的任用必须经过上述法定方式和法定程序。否则，就不能取得公务员资格。用人单位未经法定方式和程序任用公务员是非法的，所授予的公务员资格是无效的。

其二，公务员是在中央和地方各级国家机关中工作的人员。这一点意味着，公务员一般不包括国有企事业组织的负责人，不包括社会团体的工作人员，也不包括议会议员和法院法官等。

其三，公务员是指在国家机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。公务员虽然是在国家机关中工作的人员，但在国家机关中工作的人员不都是公务员。只有在国家机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员才是公务员。公务员不包括国家机关中的工勤人员。

关于我国现行《公务员法》确定的我国公务员的概念，我们同样可以从三个方面予以阐述：

其一，我国公务员是指依法履行公职的人员。所谓“公职”，是指提供公共管理、公共服务等公共物品，以实现公共利益的职务，这种职务是通过法定方式设立，并须通过法定程序取得的。

其二，我国公务员是指纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的人员。这意味着我国公务员不包括国有企业和一般事业单位的职工。但是，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中的工作人员，经批准可参照《公务员法》进行管理。

其三，我国公务员包括执政党和参政党机关以及公共社会团体中履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的人员。这一点是由我国社会主义国家性质决定的。过去，《国家公务员暂行条例》没有将这一部分人员纳入公务员的范围，但在实践中亦是将他们作为公务员对待，并参照适用《国家公务员暂行条例》的。

二、公务员的分类

在西方国家，公务员通常分为政务类公务员和业务类公务员两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。

我国不实行政党轮流执政的多党制度，故公务员亦没有政务类和业务类的划分。根据《公务员法》的规定，我国公务员分为一般职公务员和特别职公务员。一般职公务员指除特别职公务员以外的所有公务员。特别职公务员则指公务员中的领导成员以及法官、检察官等。《公务员法》第3条规定，法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。这就是说，此类公务员除适用《公务员法》外，还要适用特别法的规定，而且特别法的适用优于普通法即《公务员法》的适用。

此外，根据公务员职位的性质、特点和管理需要，《公务员法》将我国公务员划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三个类别。综合管理类公务员中的领导职务层次分为国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。综合管理类公务员中的非领导职务层次在厅局级以下设置，分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

《公务员法》对专业技术类和行政执法类公务员的职务系列未作出规定，而确定根据该法由国家另行规定。对于除综合管理类、专业技术类和行政执法类以外的具有特殊性的职位，需要单独管理的，《公务员法》授权国务院可增设其他职位类别。

三、公务员的法律地位

公务员的法律地位在不同的法律关系中是不一样的。下面仅阐述国家行政机关的公务员在各种行政法律关系中的不同地位。

在外部行政管理法律关系中，公务员代表行政机关，以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织与作为行政相对人的个人、组织发生的关系，而不是公务员与相对人发生的关系。公务员在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现，不具有一方当事人（行政主体）的资格。

在行政诉讼法律关系中，公务员既不能作原告，也不能作被告，不具有诉讼当事人的地位。根据《行政诉讼法》的规定，只有公民、法人和其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格。只有作出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。

当然，公务员在非处于公务员地位（即为公民身份）时，可以成为行政相对人，作为外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，对行政机关的具体行政行为不服，可以提起行政诉讼，成为行政诉讼的原告。

在内部行政法律关系中，公务员则可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生法律关系。例如，行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以公务员为一方当事人、国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。对于因内部行政法律关系发生的争议，一般由行政机关本系统处理，不能提起行政诉讼。

在行政法制监督法律关系中，公务员可以作为监督对象与监督主体发生关系，成为关系的一方当事人。例如，行政监察机关可以对所有公务员进行监督；国家权力机关可以通过质询、特别调查、罢免等形式对作为政府组成人员的公务员进行监督；人民法院在对具体行政行为进行司法审查过程中，亦可通过司法建议等形式间接对公务员进行监督。

公务员在内外行政法律关系中的法律地位主要由其法定权利和法定义务决定。

根据《公务员法》第13条的规定，公务员享有下列权利：（1）执行职务权：公务员有权依法执行职务，获得履行职责所应当具有的工作条件；（2）职位保障权：公务员非因法定事由和非经法定程序不得被免职、降职、辞退或受到行政处分；（3）工资福利权：公务员有权获得工资报酬和享受福利、保险待遇；（4）参加培训权：公务员有权参加业务知识和技能的培训；（5）批评建议权：公务员有权对机关和领导人员提出批评和建议；（6）申诉、控告权：公务员合法权益被侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申诉或控告；（7）辞职权：公务员有权根据法定条件和法定程序辞职；（8）法律规定的公务员的其他权利。

根据《公务员法》第12条规定，公务员应当履行下列义务：（1）守法的义务：公务员应当模范遵守宪法和法律，不得违宪、违法；（2）认真履行职责的义务：公务员应按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（3）为人民服务和接受人民监督的义务：公务员应全心全意为人民服务，接受人民监督；（4）维护国家利益的义务：公务员应随时注意维护国家的安全、荣誉和利益；（5）忠于职守的义务：公务员应忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；（6）保守秘密的义务：公务员必须随时注意保守国家秘密和工作秘密，防止泄密；（7）遵守纪律和恪守道德的义务：公务员应遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）廉洁奉公的义务：公务员应清正廉洁，公道正派，不得以权谋私；（9）法律规定的公务员的其他义务。