第三章 行政法的基本原则

第一节 行政法基本原则概述

一、行政法基本原则的含义

法的规范依其对社会关系调整的确定性程度和细密程度，可分为规则、原则、基本原则三类。规则对社会关系的调整最为确定，规范最为具体；原则对社会关系的调整弹性相对较大，规范较抽象；基本原则对社会关系调整的弹性则更大些，规范更抽象。从调整范围来说，规则调整的范围较窄，通常只涉及某种具体的事务；原则调整的范围较广，可适用于较广范围的事务；基本原则调整的范围最广，可适用于一定领域的整个社会关系。从规范的对象来说，规则直接规范社会关系，而规则本身受原则规范，原则又受基本原则规范；基本原则首先通过原则、再通过规则规范社会关系。

法的基本原则是法的灵魂，任何国家的法，任何国家的行政法都不可能没有灵魂，从而不可能没有基本原则。但是基本原则不同于法的具体规则、原则，法的具体规则、原则是由成文法的具体条文加以确立和宣示的，基本原则则通常首先以一种观念、一种法理思想存在于各国立法者和国民的法律意识中，然后由本国的学者、法官加以概括、归纳，在其学术著作或法律文书中予以表述和阐释。行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的基本价值观念。行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成的，由行政法学者高度概括出的调整行政关系的普遍性规范。

二、行政法基本原则的性质和功能

第一，行政法基本原则是一种“基础性规范”，是产生其他具体规则和原则的规范。行政法的具体规则和原则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则，而不能违反行政法基本原则或与之相抵触。

第二，行政法基本原则是一种高度抽象的并体现行政法的基本价值观念的规范。行政法的具体规范贯穿行政法基本原则的精神，该精神浸透着相应的基本价值观念。

第三，行政法基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调整、规范。行政法执法者在适用行政法具体规范调整特定行政关系时，必须受行政法基本原则的指导，必须将基本原则的精神与具体规范所确立的具体行为结合起来。行政法通过这种法意与法则的适用结合使法的整体功能和目标得以实现。

第四，行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。国家权力机关制定行政法律，国家行政机关制定行政法规和规章，都需受行政法基本原则的指导，行政法律、行政法规和规章都要体现和贯彻行政法的基本原则。行政法基本原则对立法的指导和调整是其在执法中得以实现的保证。

第五，行政法基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。一般来说，行政法基本原则不直接调整和规范行政行为的实施和行政争议的处理。但是在某些情况下，相应问题缺少行政法具体规则的调整，或者法律给行政主体或行政争议处理机关留下较广泛的自由裁量余地时，行政行为的实施或行政争议的处理就要直接受行政法基本原则的拘束，即直接根据行政法基本原则作出相应行为和裁决相应争议。

三、行政法基本原则的形成和确定

行政法基本原则是在行政法调控行政权的历史长时期中形成，并由行政法学者所概括归纳的。虽然有的行政法基本原则现在已在一些国家的宪法或行政法基本法中得以确立，但从整体上讲，行政法基本原则并非是由某一个或某几个具体法律、法规所特别规定的。人类自从结成社会以后，就需要公权力，特别是需要行政权，因为这是维持社会安全和秩序所必不可少的。然而公权力，特别是行政权，又有产生腐败和滥用的趋势，从而导致对人民权利和自由的威胁。为此，人类一直在探索建立一种机制，使之既能有效地发挥行政权的积极作用，又能尽可能地防止和抑制其消极作用，避免它对人民权利、自由的危害。若干世纪以来，人类进行了很多种尝试和实验，确立过很多规范和制度，包括行政法的规范和制度。这些尝试、试验、规范、制度，有的是成功的，有的是失败的，有的是成败得失均有的。学者们总结这些成功的和失败的经验，从中抽象出一些较普遍适用的规则，以指导新的探索和实践。在行政法领域，这些较普遍适用的规则就是行政法的基本原则，它们是中外行政法学者通过长期的研究，总结、概括出来的。当然，不同学者因其概括、归纳方法不同，对基本原则的表述并不相同。而且由于各国行政法本身的差别很大（这种差别远大于各国民法、刑法的差别），因此，要从各国行政法基本原则中抽象归纳出若干共同的一般原则是非常困难的。本书下面所阐述的行政法基本原则并非各国普遍共有和为所有行政法学者普遍认同的原则，而只是选择各国行政法基本原则中形成历史较长久、适用较普遍、为人们较广泛认同的若干原则，并将之分成两大类别，一类主要是调整行政实体关系的，称为“行政法的实体性基本原则”；一类主要是调整行政程序关系的，称为“行政法的程序性基本原则”。