第二节 行政法
一、中外行政法的一般定义
行政法的定义是各种各样的，几乎每一本行政法教科书都要为行政法下一个定义。
尽管这许许多多的定义以不同的方法、从不同的角度对行政法的内容、特征等进行了高度的概括和深刻的描述，但无论这些定义如何概括、如何深刻，它们对行政法的表述都不可能是全面的、完善的和精确的。因为定义只能是一个抽象的界定，不可能涉及事物的全部内容。而且某一个定义通常只是某一学者从某一角度进行研究而得出的结论，很少能对事物作多视角的、多层面的考查。然而，作为一部行政法教科书，又不能不给行政法下一个定义。尽管定义不可能完全准确反映行政法的全貌，而只能对其内容、实质和形式作一个大致的描述。
司法部法学教材编辑部组织编写的第一部行政法教材《行政法概要》分别从形式、内容和地位三个方面界定行政法，从形式上讲，“行政法，是一切行政管理法规的总称。国家有关行政管理方面的法规种类繁多，具体名称不一，但就其内容来说，凡属于国家行政管理范畴的，在部门法的分类上统称为行政法”。从内容上讲，“行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的，用以调整各种国家行政机关之间，国家行政机关同其他国家机关之间，以及国家行政机关与企业事业单位、社会团体和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和”。从法的地位上讲，“行政法是一个独立的法律部门，是国家法律体系中的重要组成部分”。
之后，司法部法学教材编辑部编审的第二部行政法教材《行政法学》对上述界定作了某些修正，其中较重要的一项修正是否定将行政法在形式上归为“行政管理法规”，即认为行政法主要不是行政管理法，而是调整行政关系，规范行政管理的法。该教材对行政法的界定是：“行政法是国家重要部门法之一，它是调整行政关系的法律规范的总称，或者说是调整国家行政机关在行使其职权过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。这个定义说明行政法是国家一类法律规范的总称；说明这类法律规范调整的对象是行政关系，而不是别的社会关系。所谓调整行政关系，从本质上说，就是规定行政关系各方当事人之间的权利义务关系。”
美国行政法学者伯纳德·施瓦茨亦曾这样给行政法下定义：“行政法是调整政府行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定行使这些权力的原则，对受到行政行为损害的人给予法律救济。”“这个定义把行政法分为三部分：其一，行政机关所具有的权力；其二，行使这些权力的法定要件；其三，对不法行政行为的救济。”“行政法更多的是关于程序和救济的法，而不是实体法。由各个不同行政机关制定的实体法不属于行政法的对象，只有当它可以用来阐明程序法和救济法时才是例外。我们所说的行政法是规制行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”“美国行政法的概念比法国等大陆法系国家的行政法概念狭窄。在美国，公法和私法之间没有严格的区别，同一个法院系统受理这两种法律案件。但在大陆法系的实践中，公法和私法有严格的区别，受理公法案件的法院系统和受理私法案件的法院系统是分立的。”
德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔则主要从行政法调整的内容和表现形式的角度界定行政法，认为“行政法是指以特有的方式调整行政——行政行为、行政程序和行政组织——的（成文或者不成文）法律规范的总称，是为行政所特有的法。但是，这并不意味着行政法只是行政组织及其活动的标准。更准确地说，行政法是，并且正是调整行政与公民之间的关系，确立公民权利和义务的规范，只是其范围限于行政上的关系而已”。毛雷尔认为行政法有一般行政法与特别行政法、外部行政法与内部行政法之分。“一般行政法是指原则上适用于所有行政法领域的规则、原则、概念和法律制度，应当涵盖行政法领域的普遍的、典型的横向问题”，“特别行政法是指调整特定行政领域的法律，如建设法、道路法、职业法、经济法、社会法、教育法、高等教育法等”；“外部行政法调整进行行政管理活动的国家为一方与公民或法人为另一方的法律关系”，内部行政法调整“被视为法人的行政主体内部，行政机关与公务员之间，行政机关、公务员分别与所属行政主体之间的关系”。
英国行政法学者威廉·韦德则是从行政法的目的、功能与内容、形式两个不同角度给行政法下定义。从目的和功能的角度，他把行政法界定为“控制政府权力的法”；从内容和形式的角度，他把行政法界定为“调整公共当局行使权力和履行职责的一般原则的总称”。韦德为什么把行政法界定为“控制政府权力的法”呢？因为他认为，行政法是“行政国家”的产物，在行政国家的条件下，政府由自由资本主义时代的“少管事”、“无为而治”的消极政府转变成了无所不管、处处干预的积极政府。公民从摇篮到坟墓，事事都由政府管着，这样，日益强大并且不断膨胀着的政府权力构成了对公民权利的严重威胁。因此，人们必须设计一种机制，防止政府权力的滥用，以保护公民权利不受政府滥用权力的侵害。这种防止政府权力滥用和保护公民权益不受政府违法行为侵犯的机制的重要环节即是行政法。韦德为什么把行政法界定为“调整公共当局行使权力和履行职责的一般原则的总称”呢？因为他认为，第一，行政法不像民法、刑法等其他法律部门，它没有一部统一的成文法典，而只是各种规范行政权行使和行政职责履行的一般原则的集合体。这些一般原则大多并非见诸于议会的制定法，而是法官根据法律的原则、精神和社会公正意识，通过无数具体案件的判决而逐渐形成起来的，尽管其中有些原则后来已通过议会制定法确立。第二，行政法主要是调整公共当局行使权力和履行职责的法，而非主要是调整行政机关的组织和公务员与国家关系的法，即主要是调整外部关系而非内部关系。
法国行政法学者莫里斯·奥里乌则是从公私法和主客观法划分的角度定义行政法。首先，他认为：“从某种程度上说，行政法是公法（规定国家及其法律关系的存在方式的法）的一支，它以国家行政体制为立法对象。”其次，他指出：“行政法无疑同时具有客观法和主观法两种因素。绝大多数法国行政法专著都以客观角度为主导，对他们来说，行政法主要存在于行政机构的组织和公务组织；法人和主观责任所占的分量很小，仅限于行政部门私有领域的管理，未及使用特权的公务管理的领域，作为公共权力的国家与作为法人的国家相对立，即特权与主观责任相对立。”“然而，在对行政法的研究中，以主观角度为主导的方法逐步建立了起来，这种方法的倡导者是一批密切关注着行政法院的判例法发展的专家。在行政诉讼中存在两种主要类别，一类只限于撤销行政机关的行为，并不向其索要赔偿，这是纯客观的，另一类要对方负全额责任，因而是主观行为。这表明行政法以不可逆转的方式向追究主观责任的方向发展，即使在公务执行和公共权力的行动中亦是如此。”“我认为无论在宪法还是在关于国家的一般理论中，客观法都应占据主导地位；而在行政法中则相反，在以公共行政机关及其权力的组织为目标的行政法中，一切涉及行政组织的法都是客观法，而一切涉及公共行政机关行使权力的法，在产生公务管理的法律关系中，都是主观法。”从以上论述可见，法国行政法学者研究行政法实际经历了从侧重行政组织法（客观法）到侧重行政行为、行政责任和行政救济法（主观法）的发展和转变。
日本现代行政法学者盐野宏认为日本行政法的权威的和有代表性的定义是美浓部达吉的定义和田中二郎的定义。美浓部达吉认为：“行政法，如果要用一句话给予其定义的话，可以说是关于行政的国内公法。成为这一观念的要素有三：其一是关于行政的法；其二是国内法；其三是公法。”这是明治宪法下行政法的典型定义。田中二郎的定义则是《日本国宪法》下行政法的典型定义。田中二郎认为，行政法“是指有关行政的组织、作用及其统治的国内公法”。对于田中氏的定义，盐野宏作了下述五点阐释：其一，在行政主体参与的行政法律关系中，既存在行政主体相互间的行政组织法上的关系，也存在行政主体与私人之间的行政作用法上的关系；其二，无论在行政组织法关系中，还是在行政作用法关系中，都存在受公法支配的公法关系和受私法支配的私法关系；其三，行政作用法上的关系分为支配关系和非支配关系，前者只适用公法，后者除有法律明确规定或存在公共利益特殊需要的情况外，适用私法；其四，即使在支配关系中，也存在适用民法一般原则和技术性规范的情形，如诚实信用原则、关于期间计算的规范等；其五，行政法关系中适用的特别法有的仅仅是民法的特别法，如国有财产法等。关于行政法关系中适用公私法的不同情形，日本学界有不完全相同的观点。日本另一现代行政法学者南博方认为，“由于法律关系的一方当事人是行政权的担当者（行政主体），支配行政法关系的法理、法原则与适用于私人间的私法（民商法）总是有所区别的。行政法领域中，有些地方需完全排除私法，有些地方则私法不能完全适用，但可以修改适用”。他指出：“有人认为，行政法不过是私法的特别法，只要没有明文的公法规定，便应该适用私法。但是，问题在于我国的私法并不具有英美普通法那样的一般法地位，我们必须注意严格区分公法与私法。诚然，强调公法的特殊性，有可能超越实定法，承认行政的特权。但是，我们也得承认，当行政主体成为法律关系的一方当事人时，基于目的的公共性，即使是私营经济活动，私法也不能完全适用，而需修改适用。”
上述国内国外学者关于行政法的定义，分别从行政法的目的、性质、内容、形式和行政法在整个法体系中的地位对行政法予以了界定。因为不同历史时期、不同国度，行政法的目的、性质、内容、形式并不完全相同，故各个学者关于行政法的定义亦各不相同。
二、行政法是调整行政关系的法
本书根据各国行政法的共性和我国现阶段行政法的特性，给行政法下一个描述性的定义。所谓行政法，是指调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范系统。应该说这个定义基本揭示了行政法的内容、本质和形式。
关于行政法的内容，本书认为行政法是调整行政关系的法。所谓“行政关系”，是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体所发生的各种关系以及行政主体内部发生的各种关系。关于行政法的实质，本书认为行政法是控制和规范行政权的法。所谓“行政权”，是指宪法和行政组织法授予行政主体执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的国家权力。关于行政法的形式，本书指出，行政法没有一部而且难于制定一部如同刑法、民法一样的统一法典，其法律规范通常散见于各种不同种类、不同位阶的法律规范文件之中。
本书先从行政法的内容层面对行政法的概念进行探讨，然后再分别从行政法的实质和形式层面进行研究。
行政法的内容是由行政法的调整对象决定的。行政法的调整对象是行政关系。行政关系主要包括四类：第一类是行政管理关系；第二类是行政法制监督关系；第三类是行政救济关系；第四类是内部行政关系。
（一）行政管理关系
行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。所谓“行政主体”，是指能以自己名义行使国家行政职权或社会公权力，作出影响公民、法人和其他组织权利、义务的行政行为，并能由其本身对外承担行政法律责任，在行政诉讼中通常能作为被告应诉的行政机关和法律、法规授权的组织以及社会公权力组织。所谓“行政相对人”，是指行政主体行政行为所涉及的对象，即其权利、义务受到行政主体行政行为影响的公民、法人和其他组织（包括在中国境内的外国人、无国籍人）。
在行政管理关系中，作为关系一方当事人的行政主体具有下述特征：其一，能依法行使行政职权（包括社会公权力组织行使的公行政职权）。一般私权利组织、政党、团体、企事业单位不能行使行政职权，从而不能成为行政主体，立法机关、司法机关不享有行政权，也不能成为行政主体。其二，能以自己的名义行使行政职权。受行政机关委托的组织虽然能行使行政职权，但只能以委托机关的名义而不能以自己的名义行使行政职权，从而不能作为行政主体。其三，由其本身对外就自己行使职权的行为承担法律责任。行政机关的内部机构及其公务员虽然能对外行使职权，但他们行使职权的行为不是由他们本身而是由所属行政机关对外承担法律责任，因此，他们也不能成为行政主体。根据上述特征，在我国，只有国家行政机关和法律、法规授权的组织以及社会公权力组织才能成为行政主体。
在行政管理关系中，作为关系另一方当事人的行政相对人具有下述特征：其一，行政相对人是行政管理的对象。作为行使行政管理职能的行政机关、公务员、法律法规授权行使行政职权的组织以及社会公权力组织、行政机关委托行使行政职权的组织均不能作为行政相对人；但行政机关、公务员、被授权组织以及社会公权力组织或被委托的组织不处在行使行政职权的地位而处在被其他行政主体管理的地位时，可以成为行政相对人。其二，行政相对人的权利、义务受到行政主体行政行为的影响。任何个人、组织，只有其权利、义务受到行政行为影响时，才能成为行政相对人，如果某一个人、组织虽处在被管理地位，但其权利、义务未受到行政行为实质影响，那么该个人、组织还不能具有行政相对人的地位。当然，影响可能是直接的，也可能是间接的，但无论影响是直接的还是间接的，只要其权益受到了实质影响，该组织或个人就具有了行政相对人的地位。其三，行政相对人作为行政主体的相对一方，既可以是个人，包括中国公民、外国人、无国籍人以及处于被管理地位的公务员等，也可以是组织，包括法人、非法人组织，还包括处于被管理地位的国家行政机关和其他国家机关等。
行政管理关系，即行政主体与行政相对人的关系是行政关系中最主要的一部分。行政主体实施的大量的行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等，几乎都是以行政相对人为对象实施的，从而要与行政相对人发生关系。在一个实行法治的国度里，这些关系必须受法的调整、规范。很显然，调整和规范此种关系的法是行政法。
行政管理关系与其他行政关系比较，有两个重要特点：其一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人；其二，行政主体在关系中占主导地位。
（二）行政法制监督关系
行政法制监督关系是行政法制监督主体在对行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员进行监督时发生的各种关系。所谓“行政法制监督主体”，是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。行政法制监督关系的另一方当事人是行政法制监督的对象，包括行政主体、国家公务员、其他行政执法组织和其他行政执法人员。所谓“其他行政执法组织”，主要指行政机关委托其行使某种特定行政职权的组织；所谓“其他行政执法人员”，指不具有国家公务员身份的依法律、法规授权或行政机关委托行使某种特定行政职权的人员。
在行政管理关系中，作为一方当事人的行政主体只能是行政机关和法律、法规授权的组织及社会公权力组织。国家公务员、受行政机关委托的组织虽然直接行使职权，作出影响行政相对人权利、义务的行为，但他们不是以自己名义行使职权和由其本身对外承担法律责任，从而不构成一方主体，主体仍是行政机关和法律、法规授权的组织。但在行政法制监督关系中，国家公务员、受行政机关委托的组织，被授权组织和受委托组织的行政执法人员与行政主体一道，共同构成另一方当事人，同属于监督对象。因为他们对自己的行为要由自身承担某些法律责任（如接受行政处分和承担某些经济责任等）。
行政法制监督关系是作为行政法制监督主体的国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等与作为监督对象的行政主体、国家公务员和其他行政执法组织、人员因前者实施法制监督而发生的关系。双方主体如果不是因实施法制监督而发生的关系即不属于此种关系。例如，国务院向全国人大或全国人大常委会提交法案或其他议案请求其审议而发生的关系就不是行政法制监督关系，人民法院审理公务员与其他公民之间的民事侵权争议或财产纠纷案件而发生的关系也不是行政法制监督关系。这些关系均不属行政法调整，不是行政法学的研究范畴。
行政法制监督关系因监督主体不同，其关系的内容也存在较大的差别，国家权力机关作为行政法制监督主体时，主要是与行政主体发生关系，并且主要是对行政机关的抽象行政行为进行监督。当然，国家权力机关也可以通过罢免方式对担任领导职务的国家公务员进行监督，但这不是二者关系的主要内容。人民法院作为行政法制监督主体时，也主要是与行政主体发生关系，它主要是通过行政诉讼的方式对行政主体的具体行政行为进行监督。当然，人民法院在行政诉讼中，也可以通过司法建议的方式对国家公务员、其他行政执法组织、人员进行监督，但这显然不是此种监督关系的主要内容。行政监察机关作为行政法制监督主体时，主要是和国家公务员发生关系，它主要通过追究纪律责任（行政处分）的方式对国家公务员遵纪守法的行为进行监督。当然，行政监察机关也可以监督行政主体的抽象行政行为和具体行政行为，监督其他行政执法组织、人员的遵纪守法行为，但这不是此种监督关系的主要内容。
行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位，调整行政法制监督关系的行政法的法源包括宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法等。
行政法制监督关系与其他行政关系比较，有三个重要特点：其一，双方主体具有多元性；其二，关系的内容因具体参与主体不同而具有较大的差别性；其三，行政法制监督主体在关系中占主导地位。
（三）行政救济关系
行政救济关系是行政相对人认为其权益受到行政主体行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体应行政相对人的请求，对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。所谓行政救济主体，是指法律授权其受理行政相对人申诉、控告、检举和行政复议、行政诉讼的国家机关。主要包括受理申诉、控告、检举的信访机关，受理行政复议的行政复议机关以及受理行政诉讼的人民法院。
信访机关设于各级人民政府、政府的有关工作部门以及国家权力机关、人民法院和人民检察院。信访机关受理和处理相对人信访案件而发生的关系大多数属于行政救济关系。但也有相当一部分不属于此种关系。例如信访机关受理相对人对政府工作的批评、建议以及相对人不服人民法院民事、刑事裁判的申诉而发生的关系即不属于行政救济关系。行政救济关系，应是行政相对人不服行政主体行政行为，认为行政行为侵犯其合法权益而申请救济（申诉、控告、检举等）而发生的关系。
行政复议机关则只设于行政机关内部，通常是作出被相对人申请复议的具体行政行为的行政主体所属的人民政府或上一级主管部门。而行政诉讼的受理机关则在行政机关外部，只有人民法院才能受理行政诉讼案件，并对之进行审理和裁判。
行政救济关系同样是一种非常重要的行政关系，这种关系与行政法制监督关系有时是重合的。如行政诉讼关系，从人民法院对行政主体行为的审查、监督的角度看，是一种行政法制监督关系，从行政相对人受到行政主体行为侵犯后向人民法院请求救济的角度看，是一种行政救济关系。调整行政救济关系的行政法法源主要有行政申诉法、信访法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法以及集会游行示威法、请愿法等。
行政救济关系与其他行政关系比较，其特点是：其一，存在三方主体：行政相对人、行政主体、行政救济机关；其二，行政救济主体在关系中占主导地位；其三，部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。
（四）内部行政关系
内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系，包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构（如部与司、局、处等）、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员之间的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间的关系，行政机关与法律、法规授权组织之间的关系，等等。
在内部行政关系中，上下级行政关系以及行政机关与国家公务员的关系是最重要的关系。行政机关的上下级关系具有各种形式，主要包括：（1）领导与监督关系（如国务院与各部委、省、自治区、直辖市人民政府的关系）；（2）直属关系（如国务院与国家工商行政管理总局、国家环境保护总局、国家统计局、国家林业局等直属机构的关系）；（3）垂直领导关系（如海关、金融、国税、外汇管理系统的内部关系）；（4）双重领导关系（如公安、民政等大多数行政机关与上级主管部门和同级人民政府的关系）；（5）指导关系（如物价、统计等行政机关与上级主管部门的关系）。国家公务员与行政机关的关系同样是各种各样的，就其内容而言，主要有下述关系：（1）特殊劳动关系，如公务员因录用、退休、辞退、工资、福利、休假等与行政机关发生的关系；（2）职务关系，如公务员因考核、晋升、降职、调动、奖励、处分等与行政机关发生的关系；（3）工作关系，如公务员因工作岗位的分配，工作时间、地点的安排，工作条件的确定，工作请示、报告等与行政机关发生的关系等。
内部行政关系相对于外部行政关系——行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系，虽然处于从属的地位，但也是构成行政关系的不可缺少的部分，同样是行政法的调整对象之一。注1作为调整内部行政关系的行政法法源，主要有行政组织法、行政编制法、国家公务员法以及内部行政程序法等。
注1对于内部行政关系是否属于行政关系，是否属于行政法的调整对象，有的学者持否定的态度。他们认为，“行政法调整的关系应该是两个不同的主体，且是行政主体和其他社会组织之间的关系，只有这种关系才能称之为行政关系。而内部关系是一个主体内部的关系，它们之间的关系是命令服从的关系，而非法律所能调整。其次，行政关系并不是与行政有关或凡是行政所涉及的关系都是行政关系，它必须确实是‘行政’中所形成的关系。所谓行政即行政机关对公共事务的管理，只有在这种活动中所发生的关系才是行政关系”。见张尚
主编：《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社1991年版，第21页。
内部行政关系的主要特点是：其一，关系的主体是多元的，关系的类别是多种多样的；其二，部分内部关系（如平行行政机关之间的关系）的双方主体处于平等地位，不存在一方起主导作用的情形；其三，关系受法律调整的范围和程度小于外部行政关系。
在上述四种行政关系中，行政管理关系是最基本的行政关系，其他三种关系都是由行政管理关系导致和引起的。因为国家建立行政系统的目的是为了管理，而不是为了接受监督和提供救济。但行政系统一经建立，就必须协调其系统内部的关系，确定系统内部的程序，以保证有效地对外部实施管理，为外部社会提供秩序。而行政主体在实施管理的过程中，因各种主观和客观的原因，可能产生这样、那样的违法、侵权现象，为减少和克服违法、侵权，保证管理的正确、有效，就必须建立法制监督和救济制度。因此，很显然，在整个行政关系架构中，行政主体与行政相对人的行政管理关系是基干，行政法制监督关系和行政救济关系是行政管理关系派生的关系，而内部行政关系则是行政管理关系的一种从属关系，是行政管理关系中一方当事人——行政主体单方面内部的关系。
虽然各种行政关系在整个行政关系中所占分量不同，所处地位不同，但它们都是行政法的调整对象。各种行政关系要保持一定的秩序状态，均必须通过行政法为其关系双方确定适当的权利、义务，并通过相应的制度保证这种权利、义务的实际实现。
三、行政法是控制与规范行政权的法
行政法就其实质而言，可以界定为控制和规范行政权的法。美国行政法学者盖尔霍恩·博耶提出：“行政法是控制和限制政府机关权力（主要是通过程序）的法律制约器。”英国行政法权威韦德教授也认为：“行政法是控制政府权力的法。”“政府机关权力”、“政府权力”均是指行政权。所谓“行政权”，从现代意义上讲，即是指国家行政机关执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的权力。
行政权从其权力内容考察，包括国防权、外交权、治安权、经济管理权、社会文化管理权等；从其权力形式考察，包括行政立法权（制定行政法规、规章等）、行政命令权（发布命令、禁令，制订计划、规划等）、行政处理权（行政许可、行政征收、行政给付等）、行政司法权（裁决部分行政、民事争议等）、行政监督权（行政检查、调查、审查、统计等）、行政强制权（限制人身自由、查封、扣押、冻结财产等）、行政处罚权（拘留、罚款、没收、吊扣证照等）、行政指导权（提出建议、劝告、警示、发布信息资料）等。
行政权是公权力的组成部分，是社会秩序的保障。人们结成社会，共同生活，就不能没有公权力；人们建立国家，进入政治生活，更不能没有公权力，特别不能没有行政权，这是人们的常识所了解的。那么，为什么要对行政权加以控制和规范呢？这是因为：第一，行政权同其他公权力一样，其作用具有两重性：一方面，它可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境里生产、生活，它还可以起积极的组织、协调、指导的作用，促进社会经济的发展；但另一方面，公权力也可以被滥用，公权力被滥用，既会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，还会阻碍以至于破坏社会经济的发展。而对公权力不加控制和制约，就必然导致滥用，这是人类几千年的历史已经反复证明了的一条经验。第二，行政权不完全同于其他国家公权力，它与公民个人、组织有着更经常、更广泛、更直接的联系。很多人一辈子可以不与法院、议会等直接打交道，但他们却必须从生到死与行政机关打交道（公民出生后其父母即要去行政机关为之进行出生登记，死亡后其家人要去行政机关为之注销户口）。公民在人生的过程中的任何一个阶段，甚至每年、每月、每日都要与行政机关打交道，如出行要接受交警监督，工作获得收入要向行政机关纳税，结婚要去行政机关领结婚证，办企业要向行政机关申请营业执照，盖房要经土地规划等行政机关批准，出国要向行政机关申请办理护照，等等。行政权对行政相对人权益的影响是最直接的，无论是行政处罚、行政强制，还是行政许可、行政征收，或是行政给付、行政裁决，都会直接影响相对人的权益。立法权虽也会影响相对人权益，但法律对相对人的影响大多是间接的（需经过司法或执法）。司法权对相对人的权益的影响虽然表面上看是直接的，但实际上，司法是一种裁判，一种救济。司法通常不是直接赋予权益或剥夺权益，而是在相对人权益发生争议或受到侵犯时，法院对之予以裁判和救济。由于与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，因而行政权最容易导致滥用和腐败（在一些地方，一些时候，人们常常给行政机关及其公务员行贿，却没有或很少给立法机关及其人民代表行贿，人们虽然也给法院的法官行贿，但法院的法官却不可以任意决定对相应案件不公开开庭审理和作出判决，不可以任意决定一审判决不经过二审程序发生法律效力），行政权最需要予以控制和制约。第三，在现代社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势，现代行政权已不再是纯粹的执行管理权，而是包含了越来越多的准立法权和准司法权：行政机关自己制定规范，自己执行规范，自己裁决因执行规范而发生的争议、纠纷。在这种将数种权力集中在一个机关手中的情况下，如果没有控制和制约机制，权力的滥用将是不可避免的。正是由于以上原因，建立和完善对行政权的控制、制约、规范机制是必要的、必需的，而控制规范行政权机制的最重要的环节就是行政法。
那么，行政法怎样控制和规范行政权呢？从整体上考察和分析行政法的规范可知，行政法主要从三个方面控制和规范行政权：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源。行政组织法的基本功能是规定各个不同行政机关的职权，行政机关只能在行政组织法规定的职权范围内实施行政行为，越权无效，而且要承担法律责任。这样，就可以防止行政机关的总权力和各个具体行政机关的分权力无限膨胀，使之限定在执行国家法律、政策，管理国家内政外交事务的必要范围内，即限定在生产和提供“公共物品”的范围内。其二，通过行政行为法和行政程序法规范行政权行使的手段、方式。行政权对行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的手段、方式，甚至更重要的是在于权力行使的手段、方式。一个行政机关，权力即使再大（例如可以限制公民的人身自由），如果其行使手段、方式有严格的规范，遵守一整套公开、公正、公平的程序规则，它对相对人权益的威胁并不会很大；相反，即使其权力很小（例如仅可对公民进行罚款），但如果其行使手段、方式没有制约，可以任意行为，它对相对人权益亦可造成重大威胁。因此，行政行为法和行政程序法是行政法的重要组成部分，它是保证行政权正确、公正、有效行使的最重要的途径。其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权滥用。行政组织法和行政程序法是在事前控制行政权的范围和规范行政权行使的方式，防止其越权和滥用；行政法制监督法、行政责任法、行政救济法则是事后对行政权进行制约。监督法为行政权行使是否遵守法定权限、法定程序提供监督机制；责任法为滥用行政权的行为提供法律责任追究机制；救济法为受到滥用行政权行为侵犯的行政相对人提供法律救济机制。
行政法即是通过事前的行政组织法、事中的行政行为法和行政程序法、事后的行政法制监督法、行政责任法和行政救济法这三种途径对行政权进行控制、制约和规范，调整行政权的这三类法律规范即构成行政法的三大组成部分。
四、行政法是难于制定统一法典的法
行政法在形式上不同于民法和刑法，民法和刑法都有一部集基本规范为一体的统一法典，而行政法一般不存在这样的法典，它的法律规范广泛地散见于各种法律规范文件之中。
行政法之所以不存在统一的法典，原因有三：第一，行政法的调整对象——行政关系过于广泛，且多种多样，各种不同的行政关系又存在较大差别，很难将之以统一的规范加以调整；第二，部分行政关系的稳定性低、变动性大，有必要留给法律位阶较低的法规和规章调整，而不宜于由统一法典进行规范；第三，行政法作为一个独立的法律部门产生较晚，规范各种行政关系的最一般基本原则尚未完全形成，有些基本原则虽已形成，但尚不完全成熟，从而不具备将之编纂成统一法典的条件。
行政法不存在统一的法典，并不意味着行政法没有法典。在行政法的许多领域，无论是外国还是我国，都已经形成了不少局部性的法典。例如行政程序法、行政组织法、公务员法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法、行政复议（诉愿）法、行政诉讼法、行政赔偿法，等等。
行政法不存在统一的法典，也难于制定统一的法典，但这并不意味着行政法将永远不能制定统一的法典。随着行政法的日益发展，随着行政法各领域局部法典的日益完善，调整行政关系的一般原则逐步形成，将来制定统一的法典也是可能的。行政关系虽然各种各样，每种不同的行政关系虽然存在着这样那样的差别，但它们既然同属行政关系，也就必然存在着共性，从而存在着为一般原则（从各领域具体规则中抽象出的原则）统一调整的可能性。现在世界上有的国家（尽管只是很少的或个别的国家），甚至已将此种可能性变成了现实性。例如，荷兰即在20世纪90年代制定了《荷兰行政法通则》；德国普鲁士邦更是在19世纪80年代就制定了《普鲁士邦行政法通则》;20世纪20、30年代，德国威敦比克邦亦制定了《威敦比克邦行政法典》；乌克兰也曾在20世纪上半叶制定过行政法典。当然，统一的行政法典只是将一国行政法的一般原则和基本规范编纂在一起，形成一个统一的、有内在逻辑联系的法律规范体系，而并非将一国所有的具体行政法规范汇集成一部行政法大全（这样的法律规范大全并非法典，而是法规汇编）。在统一的行政法典下，各具体领域的局部行政法典以及其他单行行政法律、法规仍有存在的余地。将行政法制定成一部包揽所有行政法规范的统一法典恐怕是永远不可能做到的，不仅行政法做不到，就是民法和刑法，在统一法典之外也存在着某些单行法，只是民法、刑法的单行法比行政法要少得多。
在我国，行政法还处在不很发达的阶段，不仅没有如同《民法通则》那样的统一的行政法通则，也没有统一的行政程序法，就是在许多具体领域（如行政征收、行政给付、行政强制、行政裁判等领域）也缺乏局部性的法典或有关单行法律。因此，行政法的立法任务仍是很艰巨的。有的学者提出了以两条腿走路的方式加快我国行政法的立法：一方面抓紧制定各具体领域的单行法，另一方面同时开始研究和草拟统一的行政程序法典（即《中华人民共和国行政程序法》），以此建立我国完善的行政法体系架构。
五、“新行政法”的形成和发展
随着世界经济全球化的演进和我国社会转型的深度展开，一种脱胎于传统行政法，但其内涵和外延均有别于传统行政法的“新行政法”正在世界许多法治发达国家和我国形成。这种“新行政法”，相较于传统行政法，甚至相较于20世纪中、后期的行政法，从内容到形式，都发生了并且还在发生着深刻的变化。
那么，这种“新行政法”究竟“新”在何处，有哪些新的形式和内容呢？“新行政法”究竟“新”因何在，其产生和发展的原因是什么，有哪些政治、经济、文化的背景？“新行政法”究竟“新”向何方，其未来继续发展的趋势是什么？下文将对此作出具体阐释。
（一）“新行政法”的主要内容
新行政法的主要内容有三：调整范围的新、调整方式的新和法源形式的新。
调整范围的新主要表现在下述八个方面：
其一，为解决“市场失灵”，新行政法通过对经济进行宏观调控，对价格、利率、产业发展结构等进行规制，保证经济的平衡发展，防止经济危机。而为了解决“政府失灵”，新行政法通过对政府调控、规制行为的权限、手段、程序进行规范（对规制的规制），保证行政权的正当行使，防止权力滥用。
其二，新行政法有限度进入“私域”，对私人财产权、经营权、契约权进行适当干预（非旧时的“风能进，雨能进，公权力不能进”），对就业、企业用工、劳动条件、工资、福利、保险等进行规制。为保障社会公正，政府可对私人从事的公益服务事业（如教育、医疗、娱乐、体育等）进行一定干预，要求其对社会提供平等服务，实行反歧视原则。例如，私人开办学校或娱乐场所，法律规定其不得因种族、性别等禁止特定群体的人进入。同时，新行政法也对公权力这种干预私域行为进行规范，防止其非法和任意干预。
其三，新行政法不仅调整人与人的关系，而且越来越多地调整人与自然、人与环境的关系。如环境生态保护法、环境影响评价法、野生动植物保护法、动物福利法等，这些法律都设置了公权力相应的诸多义务和职责。公权力不仅要更多地关注和保障人权，而且要更多地关注和保障环境、生态和动物福利（亦可称“特别权利”）。
其四，新行政法有限度进入“特别权力关系领域”。对于公务员与所在行政机关的关系，高等学校学生、老师与学校的关系，传统行政法都将之完全划入自治领域，法律，特别是司法，一般都不得介入。但是新行政法将“最低限度的正当法律程序”引入“特别权力关系领域”，对于行政机关、高等学校等特别权力主体违反“最低限度正当法律程序”的行为，公务员、大学学生或教员可诉诸司法审查，请求法院裁决“内部行政争议”。
其五，为实现公民自治和建立“有限政府”，国家公权力逐步向社会转移，社会团体、基层自治组织等各种NGO、NPO纷纷建立和越来越多、越来越广泛地提供过去由政府提供的“公共物品”。而社会公权力在缺乏必要的法律调控时，也可能对社会共同体成员的权利和自由构成侵犯。为了防止社会公权力滥用、腐败和对社会共同体成员权利的侵犯，新行政法开始为社会公权力行使设定界限、程序和责任，调整社会公权力和社会共同体成员的关系。
其六，在国内法和国际法领域，新行政法对国家和政府的绝对权力（有人将之归入或称之为“主权”）加以适当和必要的限制。传统公法理论认为，主权是绝对的和不可限制的。但在经济全球化的现代社会，各国要进行广泛的交往，共同解决环境、生态、反恐、限核和维护、保障人权等诸多人类面临的共同问题，就不能不对各自的主权进行适当的限制。为此，新行政法在诸如反倾销、反补贴、反非关税壁垒以及国际环境保护、国际反恐等领域对国家公权力进行必要和适当的限制。
其七，新行政法有限度进入执政党执政行为领域。中共十六大提出了中国共产党要“依法执政”的口号，从而使规范国家公权力行为的某些法律，如政务信息公开法、官员财产申报法、行政程序法等，也同时适用于中国共产党的机关和组织。中国共产党的机关和组织之所以要有限度地适用国家法律，是因为我国宪法确立了中国共产党在我国国家生活中的领导地位，它能够在宪法和法律范围内直接行使国家公权力。
其八，新行政法进入互联网，调整“虚拟世界”中的社会关系。自20世纪90年代，互联网开始广泛进入人们的生活，现在我国有上亿网民，千家万户的网络运作已构成了区别于现实世界，但与现实世界又有着密切联系的另一个世界——“虚拟世界”。我们不能完全用调整现实世界的法律去调整“虚拟世界”，例如，我们不能用调整纸质媒体言论的法律去调整网络言论。在这一领域，新行政法刚开始进入，但展现着广阔的发展前景。
新行政法调整方式的新主要表现在下述八个方面：
其一，行政行为从单方性到广泛公众参与的转变。传统行政行为的重要特征之一是其单方性：行政主体无须与行政相对人协商，无须听取行政相对人的意见和取得行政相对人的同意，即可单方面作出影响行政相对人权利义务的行为。而根据新行政法，行政主体实施行政行为，无论是抽象行政行为，如行政立法、行政决策等，还是具体行政行为，如行政许可、行政处罚，都应通过一定途径、一定方式充分听取行政相对人的意见，在吸收行政相对人参与的前提下作出。虽然相对人的同意不是行政行为作出的必需条件，但与相对人协商却是行政行为作出的一般程序。
其二，政府对行政相对人的管理从微观干预到宏观调控。传统行政管理，特别是计划经济条件下的行政管理，政府对企事业、社会组织的管理往往及于其内部事务的运作（如企业内部的产、供、销、人、财、物等），对之进行全方位的干预。而根据新行政法，政府不得干预行政相对人的内部运作，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关一般都不得涉足。政府对社会、经济事务的管理职能通常只限于进行宏观调控。
其三，行政命令越来越多地为行政契约所取代。传统行政管理，行政命令是其主要方式。而根据新行政法，政府与行政相对人越来越具有伙伴关系的性质，不仅是一般公共服务，就是公权力色彩很浓的监狱管理，也有的国家可通过契约的形式由私人承包。
其四，行政强制越来越多地为行政指导所取代。强制性是传统行政的另一重要特征。而在新行政法机制下，行政的强制性越来越淡化，行政指导在具体行政行为的实施中得到广泛的应用。行政机关通过建议、劝告、鼓励、激励、引导等诸多柔性方式较传统行政强制手段更有效地实现行政的预定目的和任务。
其五，政府越来越多地与NGO、NPO等社会自治组织合作，通过与社会自治组织互动而达成行政目标。
其六，论证会、听证会、网上讨论、辩论和征询民意越来越成为行政决策、行政立法的必经前置程序。
其七，公私互动、公私合作、公法私法化在行政管理中越来越成为发展的趋势。例如，公共工程建设中BOT的广泛运用，行政处罚、行政赔偿中的和解程序以及环境管理中的污染权交易的推行均是这种趋势的明显例子。
其八，公权力主体更多地综合运用行政法、民法、商法、经济法、社会法乃至各种软法的手段解决公共治理中的各种复杂问题。多元化成为新行政法调整方式的重要特色之一。
新行政法法源形式的新主要表现在下述三个方面：
其一，传统行政法基本上由单一的国家法构成，而新行政法的构成除了国家法以外，还包括社会法、国际法，并且社会法和国际法在新行政法中的比重有逐步增加的趋势。新行政法中的所谓“国家法”是指国家制定或认可的规范国家公权力主体和国家共同体成员行为，调整二者相互关系及公权力主体之间相互关系和国家共同体成员相互关系的法规范。新行政法中的所谓“社会法”是指社会共同体制定或伴随社会共同体产生、形成、发展而逐步生长的规范社会公权力主体和社会共同体成员行为，调整二者相互关系及社会公权力主体之间相互关系和社会共同体成员相互关系的法规范。新行政法中的所谓“国际法”是指国际共同体制定或伴随国际共同体产生、形成、发展而逐步生长的规范国际公权力主体和国际共同体成员行为，调整二者相互关系及国际公权力主体之间相互关系和国际共同体成员相互关系的法规范。
其二，传统行政法主要由“硬法”构成，而新行政法的构成除了硬法以外，“软法”在其法律规范中亦占有重要地位。新行政法中的所谓“硬法”亦可称“刚性法”，主要是指通过国家强制约束力实现的法，如行政规制法、行政强制法、行政处罚法等。新行政法中的所谓“软法”亦可称“柔性法”，主要是指通过社会约束力、人们的理性和道德约束力实现的法，如社会自治组织章程、行业组织自律规则、企事业组织内部规范，以及行政机关向社会发布的宣导性、倡导性、指导性或建议性的告示、纲要、指南等。
其三，传统行政法通常指立法机关制定的静态的法，而新行政法除了指立法机关制定的静态的法以外，还指社会生活中不断产生和生长的活的法、动态的法。新行政法中的所谓“静态的法”（即制定法）是指以法律文件表现的法，包括法律、法规、规章和制定成规范性文件的软法。新行政法中的所谓“动态的法”（即运作中的法，亦可称“活法”），是指法律主体在实际生活和互动关系中所实际贯彻、遵循的法律规则、原则、法律精神和法治理念。软法更多地体现为动态的法，如公民在公共治理过程中的参与，与行政机关的合作、协作等实践中所体现的法。
（二）“新行政法”形成、产生和发展的原因
新行政法为什么会形成、产生和发展？其主要原因有四：
其一，民主化、市场化、信息化、全球化的世界潮流推动着“新行政法”的形成、产生和发展。现代民主的重要特色是民主形式由单纯的议会民主、投票民主向更多的参与式民主和审议式民主转化。议会民主和投票民主要求政府主要扮演“传送带”角色，但现代政府行使着越来越多的立法功能和决策功能，为了防止“行政专制”，将参与式民主和审议式民主引入行政领域就是必然的选择。
市场竞争是与平等、自愿、等价和有偿的私法原则紧密相连的。市场经济的发展，必然推动政府管理范式的转变，而政府在市场经济条件下对社会的管理，不能不受市场规律的约束，规范市场的私法规则不能不影响乃至“改造”传统的公法，即计划经济条件下形成的公法。
信息化对于推动“新行政法”的生成和发展起了特别重要的作用。由于互联网的普及，传统行政的封闭性、单向性逐渐被打破。在很多情形下，行政机关想不公开，想不让公众参与都不可能，想神秘都神秘不了。信息化为“阳光政府”提供了现实的条件。
至于全球化，它不仅推动了世界各国经济贸易的交流互动，而且推动了世界各国政治和法制的相互影响和相互借鉴。在这种经济、政治和法制的互动过程中，法治发达国家的经验必然更多地影响法治较不发达国家的法治发展进程，从而推动“新行政法”在世界各国的生长和发展。
其二，我国三十年的改革开放导致经济、政治体制的重大变革，而经济、政治体制的变革必然导致法制模式的改变。根据马克思主义关于经济基础决定上层建筑的原理，一个国家的经济基础因为经济体制改革而发生变化，其作为上层建筑的法制必然随之发生变化。与计划经济相适应的传统行政法不可能适应市场经济。传统行政法所体现的单方性、命令—服从性、强制性与市场经济要求的平等性、合作性、自主性是不相容的。市场经济体制的建立必然要求行政法模式的变革，而且必然导致此种变革，这在某种意义上是不以人的意志为转移的。
其三，宪政、人权、法治理念在整个国民意识中的生长和逐步普及是新行政法形成和发展的观念基础。观念是由物质决定的，观念又反作用于物质，观念反作用于物质在很大程度上是通过制度的中介作用实现的。我国三十年的改革开放使国人的物质生活发生了翻天覆地的变化，国人物质生活的变化必然促使人们反思这种变化的原因。正是在这种反思中，宪政、人权、法治理念自然而然地在整个国民意识中逐步生长和逐步普及。而正是这种宪政、人权、法治理念，促使和推动着传统行政法的变革和“新行政法”的生长和发展。
其四，我国“新行政法”的形成同时也是公法学者与法律实务界合作与互动、政府与社会公众合作与互动、中央政府与地方政府合作与互动、党和国家领导人与普通百姓合作与互动的结果。
在以上四个合作与互动中，公法学者与法律实务界合作与互动最为突出。中国新行政法的制定和运行，每一阶段、每一步骤都有这种合作与互动的图景。例如，1986年中国行政立法研究组的成立和之后《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列行政法律的出台，行政合同、行政指导概念的提出和制度建立，私法公法化、公法私法化的试行和推动，无不是公法学者与法律实务界良好合作与互动的结果。
（三）“新行政法”的发展趋势
“新行政法”目前主要呈现下述四个方面的发展趋势：
其一，国家公权力向社会转移的速度会适当加快，政府的强制性权力会越来越缩减。但是，在很长一个时期内，国家公权力和政府的强制性权力并不会消失。
其二，法律对人与自然关系调整的比重相对于法律对人与人的关系调整的比重还会适当增加。但是，在任何时期，法律对人与人的关系调整总是法律的基本功能。而且，在很多时候，法律对人与自然关系的调整是通过法律对人与人的关系调整实现的。
其三，私法公法化、公法私法化的趋势会越来越明显，越来越强劲。但是，公法与私法的区分在很长的历史时期内不会消失，甚至只要有人类共同体存在，有法律存在，其区分就不会消失。
其四，世界各国的行政法和整个公法，各不同法系的行政法和整个公法会越来越相互借鉴，相互接近，从而相互融合（私法更是如此），但是，各国和各不同法系的行政法和整个公法的特色在很长的历史时期内不会完全消失。