二 CEPA的性质与意义

自从2001年12月中国加入WTO后，内地与香港特别行政区、澳门特别行政区都同属WTO成员，那么CEPA的签署是否有悖于WTO的有关规定，或者还有这个必要吗？这需要了解一下CEPA的性质。

对此，商务部台港澳司给出的界定是：CEPA是“一国两制”原则的成功实践，是内地与港澳制度性合作的新路径，是内地与港澳经贸交流与合作的重要里程碑，是我国家主体与香港、澳门单独关税区之间签署的自由贸易协议，也是内地第一个全面实施的自由贸易协议。[38]香港特别行政区工业贸易署的界定是：CEPA是中国内地与香港签订的首项自由贸易协议；CEPA为香港产品及服务开拓庞大市场，大大加强内地与香港两地之间已建立的紧密经济合作和融合；CEPA采取“循序渐进”的方式，双方一直保持紧密磋商，不断加入更多开放措施；CEPA是一个共赢的贸易协议，为内地、香港及外国投资者带来新的商机；对香港来说，CEPA协助香港商界开拓内地市场的庞大商机；CEPA也为内地带来不少益处，让香港成为内地企业“走出去”的最佳跳板，加速内地与世界经济的接轨；同样欢迎外国投资者在香港设立公司，充分把握CEPA带来的机遇，共同开拓内地市场的庞大商机。[39]而在澳门特别行政区贸易投资促进局给出的CEPA简介中，是这样界定的：CEPA是一国之内两个单独关税区建立类似自由贸易伙伴关系的安排；CEPA是一个开放性的协议，内地与澳门将不断扩大相互之间的开放，增加和充实CEPA的内容。[40]在这几种界定中，很多专家学者倾向于后者，即他们认为，CEPA在性质上是“类似自由贸易区”的一种机制。[41]

按照WTO继承下来的GATT第24条的规定，缔约方之间可以组成关税同盟、自由贸易或达成双向关税同盟或自由贸易区的过渡性协议，这些机制内的成员彼此之间可以相互提供排他性的关税和其他优惠待遇。内地、香港和澳门都是WTO正式的缔约方，因此CEPA仍是WTO框架内的机制。既然CEPA是“类似自由贸易区”，那么为什么不干脆用FTA表示呢？[42]中国WTO研究院院长张汉林先生解释CEPA与自由贸易区的区别时，曾提到建成CEPA只需几年时间，而建成自由贸易区则一般需要10年。从现有各类自由贸易区的规划与实施情况来看（比如中国-东盟FTA等），确实如此。GATT第24条就自由贸易区问题明确规定自由贸易区一般应在10年内建成，如果超过这一时限，组成这一自由贸易区的各缔约方必须向WTO做出解释。鉴于内地、香港和澳门之间经贸联系已相当密切，两地的CEPA如果作为向自由贸易区的过渡机制，其进程应当是比较快的，肯定用不了10年。

GATT前总干事隆恩（O.Long）曾说过：“GATT是一个非常复杂的条约，要从法律角度进行探讨尤其困难。”GATT的确存在不少灰色地带。各缔约方常常利用这种灰色地带做出对自己有利的解释和利用某些“例外”条款的规定达到自己的目的。缔约方之间的确可以利用GATT条文所允许的“例外”，在不必建立自由贸易区或关税同盟的情况下，便可订立双边或多边排他性的优惠安排（当然也包括零关税）。因此，便出现了对CEPA的特点进行绕口令式的描述：“早于世贸，优于东盟”或“优于世贸，早于东盟”。前者的“早于世贸”是指CEPA于2004年1月1日实施，早于2006年12月11日中国“入世”五周年过渡期的结束日近两年的时间，在这期间，港澳两地可以利用CEPA所给予的优势，先行与内地在经贸等各个方面进行接轨，从而使得内地与港澳各方优势互补的整合更有利于迎接更全面的开放和新的挑战；“优于东盟”则指的是CEPA的内容超越了中国-东盟FTA的内容。后者的“早于东盟”是指CEPA的实施日早于中国-东盟FTA 2010年的建成日（这里需要注意的是，中国-东盟FTA的“早期收获计划”的实施日也是2004年1月1日）；“优于世贸”则指的是CEPA的内容超越了WTO的内容。仔细品来，两者都有道理，互不矛盾。

为了进一步加深对CEPA性质的把握，我们可以比较一下内地与港澳CEPA的内容。而且很快就会发现，两个CEPA的内容很多方面都是相同的，只不过在具体细节上有所增减。鉴于篇幅有限，这里只选取两个CEPA主体文件中内容完全相同的第一章总则进行体会（参见附录一）。另外再参考附录二：《中华人民共和国加入WTO议定书》的第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”和第16条“特定产品过渡性保障机制”以及附录三：《中国加入WTO工作组报告书》（节选）第242段的内容。因为，CEPA主体文件的第一章第四条“中国加入世界贸易组织法律文件中特定条款的不适用”中所指的条款就是附录二和附录三的内容，而CEPA的这一规定，就等于港澳承认了内地的“完全市场经济地位”，这一规定至关重要。

当然，CEPA还有着更深远的意义就是：CEPA作为“一国两制”的成功实践，对台湾地区也是一个很大的促进。当CEPA还在酝酿的时候，时任中国商务部副部长安民在2002年初，就向台湾提出建立两岸经济合作机制的倡议。内地与香港、澳门签订CEPA之后，2003年11月，安民曾在回答记者提问时再次表示，祖国大陆愿与台湾建立类似CEPA的安排。当月，时任中国商务部国际司处长李强11日在广东外经贸厅举行的CEPA说明会上表示，北京有长期的考虑，“希望和台湾有类似CEPA的安排”。2004年3月11日，安民在接受《人民日报》记者采访时再次表示，海峡两岸经济互补性很强，合作潜力很大，我们非常愿意以适当方式与台湾有关方面就建立两岸更紧密经贸关系安排问题展开探讨和磋商。[43]但这所做的一切坦诚的努力都未能被当时一味“拼政治”的台湾地区当局所接受。所幸的是，在台湾地区民间方面却有着与CEPA相呼应的“两岸共同市场”的构想。前两岸共同市场基金会董事长、台湾政治大学EMBA兼职教授、时任台湾地区副领导人萧万长曾在厦门大学作题为“一加一大于二——迈向两岸共同市场”的演讲时表示，在经济全球化的格局中，两岸四地指中国大陆、香港地区、澳门地区、台湾地区作为一个举足轻重的经济区域，必须谋求区域经济一体化，消除关税等各种障碍，实现区域内自由贸易。这样，才能共同抵御国际市场风险，做大做强区域经济，谋求两岸四地经济共荣发展，实现“一加一大于二”。两岸共同市场是两岸四地增加在亚太地区竞争力的途径，是台海和平、区域安全稳定的保障，是两岸四地长远政治、社会制度统合的起点。[44]随着2008年台湾地区新一届地区领导人的上台，两岸共同市场的理念以不同的形式付诸实践，《两岸经济合作框架协议（ECFA）》最终在2010年9月正式生效，并朝着快速、健康的轨道发展。

另外，CEPA的顺利实施和不断地完善，对于中国-东盟FTA的如期、保质建成，也有着很大的促进作用。2014年11月13日，李克强总理在缅甸首都内比都出席第17次中国-东盟（“10+1”）会议时表示，中国愿本着互利共赢的原则，与东盟国家共同推进自贸区升级版谈判，并支持香港与东盟推进自贸区谈判进程。果能如愿，这将为东亚自由贸易区的构建打下坚实的平台。当然，也有学者从泛珠三角（即“9+2”）的视角研究CEPA对该区域经济竞争力的整合与提升的意义与影响等。