第二章 坡地经济振兴中政府服务保障机制的一般理论

第一节 相关概念及比较

中国是一个多山的国家，山地的面积占全国陆地面积的1/3。如果把山地、丘陵和高原等地形起伏的地区统称为山区，那么，我国山区的面积占到了全国陆地面积的2/3，这些地区的人口占全国的56%，特别是长江中上游地区，山地和高原面积占陆地面积的80%～90%。本书主要研究山地及其中的坡地。

在山地土地耕种面积不断减少和人口持续增长的双重压力下，山地经济发展面临的主要问题表现在以下几方面。第一，长期以来不合理的耕作结构和人类活动造成了严重的生态破坏和自然环境恶化。这主要表现在森林植被破坏，水土流失严重；生态环境恶化，山地灾害频发；人地关系紧张，土地荒漠化、石漠化严重。第二，从事山地生产活动的人口大多数属于农民，半封闭或封闭的生产系统造就了小农经济特色和“刀耕火种”的生产方式，农业科技水平低，制约了山地经济发展。第三，山地商品市场发育不够充分，农产品无法有效流通，山地资源未能合理开发。第四，政府介入程度有限，公共产品（服务）供给水平低，未能形成一套制度化的公共服务供给机制。

实现山地经济社会转型发展是全面建成小康社会的主要任务之一，同时也是优化国土空间、生态文明建设、农村社会建设、发展小区域特色经济以及提升地方政府治理能力工作的重点和难点。我们需要思考的是如何实现基于土地文明形态的农业生产方式和生态环境系统协调持续发展。第一，山地作为一种特殊的地理单元和生产环境系统，人们在开发过程中应该如何调整自己的活动方式；第二，作为地方治理和区域经济社会发展的主要参与者，地方政府应该扮演何种角色，地方政府的职能应该如何界定，如何选择符合山地特色的治理模式；第三，实现政府治理现代化的制度保障机制应该如何建构。本节从学理的角度出发，对相关概念和理论进行梳理、比较和整合，从理论上回答上面提出的三个问题。

一 坡地与坡地经济的概念

（一）坡地

笔者从两个方面界定坡地。第一，根据地理学上对坡地概念的界定，坡地高度为200～500米、坡度在15～30°。坡地是一个集土壤圈、水圈、大气圈、生物圈和岩石圈表层于一体并不断受地质作用和外力作用的复杂区域系统。第二，从人文科学领域的视角来看，坡地的经济社会发展要素和条件欠缺，生态系统脆弱，生态环境恶劣，区域政治文化发展不够充分，区域内居民文化科技水平比较低，物质财富拥有量较少。综上，笔者认为坡地是高度在200～500米，坡度相对平缓，由低山、丘陵、连续的岭谷组成的地理单元，这奠定了当地的农业形态和产业格局，并在长期以来的人与自然的相互作用中形成了其独特的生态系统和经济区域。

我国是一个多坡地国家，其中全国18个贫困区有10个分布在山区。但是，山区坡地容纳着数量巨大的民族聚居群体，保留着多种多样的传统文化、生态环境文化和与山区坡地相适应的人居方式和生产格局；山区坡地又是世界最复杂的土壤文化基因库，还有传统的管理经验；坡地蕴含着丰富的自然和人文景观，能够促进旅游业和农业新业态发展。坡地系统丰富的资源是振兴坡地经济的必然要素。

（二）坡地经济

经济学家对坡地经济的研究主要是在古典经济学框架内按资源禀赋理论的思路展开的，通常将驱动经济持续发展的资源划分为劳动力、土地和资本。按照这种划分方法，我们可以直观地感受到：①与平原和经济发达地区相比较，坡地居民人力资本匮乏，人口素质低下，他们受教育年限短，没有掌握娴熟的工业技术，由此山区坡地劳动力资源有数量上的绝对优势和质量上的绝对劣势；②山区坡地土地资源贫瘠，优质耕地资源短缺，土地生产力低下，生产工具简陋，因而土地资源具有绝对劣势；③山区往往经济社会发展程度低，农民储蓄能力有限，资本匮乏，资本内源性积累不够，资本资源具有绝对劣势。从某种方面而言，这种观点显然反映了山区坡地的实际情况和发展的制约因素。

上面观点实际上忽视了影响坡地经济振兴过程中的小区域综合治理的因素，如村民自组织管理和制度自供给，地方政府的公共服务供给创新和治理能力、治理环境等。事实上，国内外许多区域都有丰富的坡地经济建设的新思路和有益实践。瑞士探索出“绿色山地经济模式”，即准确选择主导产业、积极构筑中小企业产业集群、注重科技创新和人力资本开发、生态与经济平衡综合发展等。日本山地经济发展和城市化、工业化同步进行，并形成了独特的山地城市环境、空间分布格局、产业振兴路子以及山地经济综合发展框架。国内福建、重庆、内蒙古、广东等地也探索出符合本区域的坡地经济发展模式，其主要思路是：加强政策引导和财政支持，加强地方政府公共服务供给能力和区域协同治理；培育周边市场和内部市场，因地制宜地推出“公司+基地+农户”、产学研“一条龙”等模式；协调好环境发展与经济发展、生态开发与生态补偿等关系；将坡地经济发展和当地民生建设、开发扶贫结合起来。

通过以上的文献审视和实践考察，我们认为坡地经济是根据山区坡地自然和人文资源的禀赋条件，为使坡地区域发挥资源比较优势和绝对优势，在遵循有利于人类活动对生态系统品质改善，增进人地系统协调、优化，坡地区域可持续发展的原则下，以技术服务和科技创新构造先进生产力和核心竞争力；通过公共服务的制度创新和产业制度创新，营建新型产业组织、产业结构，实现区域产业集群，有效提升区域经济质量和竞争力。

在西部欠发达地区，坡地经济振兴有着独特的发展内涵。首先，西部地区坡地经济发展关乎全国生态安全，西部广袤山区坡地大多数属于国家级重点生态功能区、自然保护区，主要承担着水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等生态功能。生态保护和经济发展的现实矛盾一直在困扰西部地区坡地经济建设。其次，西部地区政府公共服务供给能力有限，治理水平低下，市场机制发育不够充分，社会组织和社会治理能力不足，这些因素成为制约坡地经济发展的制度因素。众所周知，政府、社会、市场是国家治理现代化建设的三大支柱，西部欠发达地区的坡地经济建设中，最重要的工作就是完善治理主体体系，加强治理能力建设。再次，坡地经济建设关乎西部地区农业产业结构调整和农村社会建设。坡地经济在贫困地区农业经济发展中占据十分突出的位置，是农民经济收入的主要来源。同时，坡地经济发展有利于整合农村资源，积累农村社会资本，规范农村社会行为，丰富精神文化。最后，坡地经济建设是欠发达地区农业文明、土地文明转型升级的新业态。

二 坡地经济的物品属性分析

（一）公共物品属性

目前学术界对公共物品广为接受的定义是每个人消费这种物品不会影响其他人对这种物品的消费程度，是指一定程度上共同享用的事物。从这一定义出发，公共物品相对于私人物品的私有产权而言，暗含着公共产权的简单逻辑，同时也表明了公共物品的非排他性和非竞争性特征。萨缪尔森根据这些特征将社会物品划分为私人消费物品和公共消费物品。在其后的研究中，布坎南添加了物品的可分性标准，将物品分为不可分物品、部分可分物品和完全可分物品，巴泽雷提出了准公共物品的概念，认为它是纯公共物品与纯私人物品的混合。随着研究的深入，奥斯特罗姆以排他性和公用性为标准，将物品分为私人物品、收费物品、公共池塘资源与公益物品四大类。

在奥斯特罗姆等学者从制度学派出发对集体物品的分析中，俱乐部物品（收费物品）和集体物品（公共池塘资源）都不属于纯公共物品。但人们还是把公共物品的概念拓展成一个包含集体物品、混合物品、俱乐部物品、非纯粹公共物品等相近物品在内的广义概念。正如《公共事物的治理之道：集体行动的制度演进》一书中写道：“The Commons”是泛指与公共事务相关的事物，即除了私人物品之外的所有物品。此外，国内有些学者根据公共物品的受益范围划分为全国公共物品和地方公共物品。前者的收益范围是全国，国家公共物品遵循集权的原则，理应由中央政府提供，比如国防、法律、大型工程建设；后者的收益范围是一定区域，在分权基础上提供地方公共物品，是地方政府主要的经济作用。

严格来讲，坡地经济应该属于中央与地方混合供给的公共池塘资源，此处我们根据制度选择学派对公共物品的归纳，并认为地方政府在坡地经济中发挥主导作用，因此认为坡地经济属于地方型的公共物品。下面我们从以下几个方面分析坡地经济的公共物品属性。

第一，“搭便车”问题。奥尔森认为“搭便车”是指参与者不需要支付任何形式的成本就能享受到与支付者完全等价的物品效益。这一问题直接涉及公共物品供给成本的公平性以及公共物品供给的持续性。“搭便车”有两种形式：一是享受到组织提供的种种权利后，丝毫不尽个人对组织的义务；二是在此时此处享受到组织提供的权利后，没有在此时此处尽义务，而是在其他时间或地点尽了义务。坡地属于一种公共池塘资源，在经济建设中明显存在“搭便车”现象。比如，在修建一条通向外部市场的公路时，没有参加修建、维护的人们可以不付出任何成本使用这条公路，成本付出者也不能将这部分人群排除在受益范围之外。在市场信息服务、农作物技术改进、灌溉系统建设维护、坡地生态系统保护、自组织制度供给和治理方面都存在严重的“搭便车”问题。当然，在“选择性激励”的条件约束下，成员数目较多的团体不能自主有效地提供公共服务，而小集团则会通过讨价还价、相互监督、社会资本交换等方式实现公共服务的有效供给。

第二，排他性以及排他成本问题。排他成本问题是公共物品非排他性的延续。由于排他成本高，坡地资源开发和坡地经济振兴具有不可排他性。坡地经济的非排他性的原因主要为：①经济成本的不可排他性；②技术成本的不可排他性；③制度成本的不可排他性。作为公共池塘资源的坡地系统，它具有公共产权属性，该区域内的任何成员都有机会随意地开采山地资源来增加自己的收益，做出贡献的人们一方面由于乡村“熟人社会”的关系网络，碍于“面子”，另一方面无法设计出一套有效的制度措施，从而无法将搭便车者排除在外。对于解决排他成本问题，理论上有两种成熟的思路：布坎南的俱乐部物品理论认为，对于一些广义的公共物品可以做到有成本的排他，即使用者能够而且愿意支付一定的费用作为享受公共物品的条件；科斯认为，在初始产权界定明晰的前提下，无论将生产资源分配到谁的手中，当事人之间的谈判都能使资源配置达到帕累托最优。

第三，公共地悲剧问题。亚里士多德最早注意到，“凡是属于最多数人的公共事物往往是最少受人们照顾的事物，人们关心着自己的东西，而忽视了公共的事物”。哈丁最早提出公共地悲剧问题：“这是一个悲剧。每个人都被锁定进一个系统。这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制地增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他们自己的最佳利益，毁灭是所有人趋之若鹜的目的地。”公共地悲剧常被形式化为囚徒困境博弈模型，在坡地经济系统中，每一个参与者都有属于自己的占优策略组合，经济人的理性选择导致博弈均衡，但并不能达到帕累托最优状态。坡地经济振兴中，最明显的公共地悲剧问题就是生态破坏和资源的无序开发，例如西南喀斯特地貌带，人们不合理的经济活动造成了严重的石漠化、水土流失、生物多样性锐减等问题。

第四，融资与分配问题。罗斯（Russell）认为，公共物品一旦被融资提供，那么该物品由私人供给还是由公共组织供给都是同样的，因为私人贡献可以用于资助公共物品的生产，而税收也可用于资助私人物品的生产。在分配决策中，公共物品和私人物品消费可以被概念化地分为两步：一是税收与转移支付是对私人物品与收益的再分配；二是购买公共物品实际上就是税收支付过程，公共物品的收益分配取决于假定的效用函数。

（二）生态产品属性

20世纪60～70年代以来，全球范围内掀起了一场绿色革命，它对整个世界和人类生产活动产生了巨大的冲击和影响。在此基础上，生态资本概念应运而生，克里·史密斯（Kerry Smith）认为由于自然资源和环境提供服务的多样性以及各种外部经济的重要性，有必要将自然资源和环境资源作为有价资产。随后，萨拉戈雷丁（Sarageldin）提出了人类社会至少存在四种类型的资本，即人造资本（man-made capital）、人力资本（human capital）、社会资本（social capital）和生态资本（nature capital）。国内学者也分别从环境资源的组成部分、价格和价值、人与自然协调可持续发展的角度分析了生态资本。总之，学者们认为生态资本是基于生态环境资源的稀缺性而进行投资，这种投资是能满足人类环境需求的新型资本形式。

生态资本理论的提出为生态产品发展奠定了理论基础。一般而言，狭义上的生态产品是维持生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的绿色自然产品，包括清新的空气、洁净的水源、茂密的森林、适宜的气候等看似与人类劳动生产没有直接关系的自然产品。广义上的生态产品认为，除了狭义上的内容之外，还包括通过清洁生产、循环利用、降耗减排等途径，减少对生态资源的消耗生产出来的有机食品、绿色农业产品、生态工业产品等物质产品。农业生产活动和周边生态环境系统进行着十分复杂的物质和能量的交换，同时又改变着生态系统，现代农业理论强调绿色、人文、环保、休闲、生态等价值要素，不同于传统的破坏性的农业生产活动，所以本书所提及的生态产品是广义上的，着重分析现代农业活动和生态工业的生态产品属性。

坡地经济振兴实质上要建设一种有利于环境保护，有利于农产品安全、生态工业安全，有利于可持续发展的现代农业和生态工业发展的形态与模式。坡地经济建设一方面要满足当地人口生存发展的物质需要，另一方面又担当着从物质产品向生态产品的升级转化、实现区域生态资本积累的重要任务。这主要表现在以下几个方面。第一，坡地经济系统中农产品的多级利用和内部循环转向多产业开放性的生态农业，从掠夺式的工业开发模式转向环境友好型的生态工业模式。第二，从以追求产量为主转向多功能现代农业和生态工业，坡地系统中生态产品应该采取不同的现代农业和生态工业生产工艺流程间的横向耦合，达到提高产品产量的目标。坡地生态产品应该强调经济、社会与生态效益的全面提高，突破单一狭隘的产业限制，通过多种物质产品的提供满足消费者的需求；通过坡地系统中有机物质的循环，产生较高的经济效益和环境效益。第三，从以传统知识的继承为主走向传统精华与现代技艺的融合。坡地生态工农业产品的开发重点在于将挖掘传统生产技艺精华和现代科技结合起来，寻求生态经济协调，发展具有市场竞争力的主导产业，建立新型生产及生态保育技术体系和技术规范。第四，坡地生态产品从着眼生产环节为主转向规模化和产业化。坡地经济体系建设中，产业链是产业化要实现的目标，规模化是生态产品产业体系的重要内容，标准化是实现产业发展的关键。第五，从简单的工农业生产转向文化传承和农村可持续发展。坡地现代农业和生态工业根植于中国文化传统和长期的实践经验，为解决中国农村发展面临的问题提供了一条可持续发展的道路。

（三）坡地经济发展的新业态

坡地经济业态，实际上与坡地经济开发发展模式具有高度的相关关系，同时也对坡地农业产业结构调整、生态工业建设，增加山地居民经济收入、提升农民素质，培育和发展坡地区域农村和城镇市场，实现坡地区域经济、社会和生态多重效益，特别是对坡地区域经济社会自组织、自进化、自治理和自发展具有不可替代的重大作用。

坡地经济建设中新业态主要有现代农业业态、生态工业业态和农村社会发展业态。现代农业业态强调传统耕作技艺与现代科技结合，是建立在土地文明基础上区别于传统农业的一种新型农业模式，主要包括旅游观光业态、高效多样化养殖业态、特种动植物养殖业态、绿色农产品种养业态、耕地高效经济业态、园地高效利用业态、林地草地高效利用业态、农林牧副渔产品高效加工和综合利用业态。生态工业业态强调工业产品的生态智慧附加值以及与环境系统的良序协调发展，主要包括农产品深加工业态、林业产品深加工业态、有机食品生产业态、绿色坡地和大数据工业发展业态、信息交换加工业态、高科技园艺业态、无污染产业业态等。农村社会发展业态的主要理念是融入民俗文化和乡村智慧，实现社会、经济、人口和生态的综合发展，主要包括民族风情产业业态、民间饮食开发业态、特色民族节日旅游开发业态、乡土文化开发业态等。

坡地区域经济业态的开发与发展，使生态资源和环境资源具有物质形式的使用价值，同时也具有非物质形式的服务、美学和精神价值。如“坡地旅游业态”是“观光览胜、史迹寻踪、节庆游娱、特产购买、民俗体验、温泉康娱、动植物观赏、休闲度假、农家体验、运动休闲、假日修学、科技农业观光、绿色伊甸园、山林生态浴场、世外桃源、避暑度假、生态休闲、民族风采、遗址凭吊、古镇风情、科考探险”等产业形态。