序言 宪法能解决什么问题

习近平总书记在2012年12月4日纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中（以下简称为习总书记“12·4”讲话）对中国当下正在进行的社会主义现代化建设为什么需要宪法这个重大的理论和实践问题作了全面、系统和概括性的回答。习总书记指出：“历史总能给人以深刻启示。回顾我国宪法制度发展历程，我们愈加感到，我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连，同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”

习总书记“12·4”讲话从两个方面阐明了宪法的特征，一是宪法是国家根本法，作为国家根本法，宪法居于中国特色社会主义法律体系的最顶端，具有最高法律效力，是一切法律法规赖以产生的法律依据，一切法律法规都不得与宪法相矛盾、相抵触或不一致；二是宪法是指导国家生活和社会生活的最高行动纲领，是国家法制的基础，也是国家根本制度和根本任务在国家法制上的最高体现。从习总书记“12·4”讲话上述精神可以看到，作为国家根本法的宪法，在当下我国正在有序进行的社会主义现代化建设，特别是法治中国的建设中，它起到的作用有两点：一是宪法是一切法律法规和具有法律效力的规范性文件的“统帅”，通俗地说，作为法治中国建设的法律基础，一切法律法规和具有法律效力的规范性文件其自身的合法性来源于宪法，即作为中国特色社会主义法律体系中任何意义上的法律形式，其产生必须要有宪法上的依据，也就是宪法学理论上所使用的“合宪性”，没有“合宪性”，任何形式的规范性文件都不具有法律效力，这说明宪法首先是最高法律规范，作为国家根本法，它对一切法律法规和具有法律效力的规范性文件具有规范指引作用。二是宪法规定了国家根本制度和根本任务，是一切国家机关、社会组织和公民个人的基本行为准则，也是指导国家生活和社会生活的总的行动纲领。任何组织和个人的行为如果“于宪无据”，就不符合法治中国建设的基本要求，任何行为只有在宪法上有地位、有明确的依据，才能在实践中合法和有效地产生、存在。故从宪法学理论的角度来概括习总书记“12· 4”讲话关于“宪法能解决什么问题”的认识，即作为国家根本法的宪法，解决的都是国家生活和社会生活中的带有全局性的、方向性的、整体性的“本源性”问题，任何复杂的国家治理和社会治理问题，在穷尽了各种制度解决途径之后，就必须求助于宪法来解决。如果宪法不能为国家生活和社会生活中的复杂问题的解决提供终极性的方案，那么，一个国家就无法形成现代法治意义上的社会秩序。

宪法作为国家根本法对国家生活和社会生活中的指导作用是全面性的，从国家大政方针的确立到国家机关、社会组织和公民个人的具体行为，都离不开宪法的规范指引作用。在一切政策、法律法规和行为面前，宪法是逻辑上的大前提，不能孤立地抛开宪法来简单机械和片面地夸大某些政策主张的“决定性”。这是法治中国建设过程中如何尊重宪法权威、保证宪法实施的重要任务。

李克强总理在2014年2月11日国务院召开的第二次廉政工作会议上明确指出：对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。上述讲话提及的两个重要的“法治原则”，即“法无禁止即可为”“法无授权不可为”，其直接的法理依据就是来自“宪法”。宪法作为国家根本法，它首要的制度功能就是在主权国家与公民个人之间建立最基础的政治和法律联系，宪法是主权国家与公民个人之间的“契约书”。作为“契约”，公民个人以宪法上明确规定的法律限制作为约束自己行为的标尺，而宪法上没有明确的法律限制，属于公民个人自由权的范围，公民可以根据自己行为能力的大小和个人的主观喜好来自由地做出决定，主权国家和代表主权国家行使公共管理职能的国家机关不得随意干预公民的宪法上未明确加以限制的个人自由。这一宪法原则对于市场主体来说，其基本法律精神即体现为“法无禁止即可为”。对于依据宪法授权的国家机关来说，它们的存在都是由主权国家与公民个人之间的“契约”约定的，并且只能依据宪法上的明确授权来履行自身的职权，承担相应的宪法职责。任何国家机关或者是依据宪法履行公共职能的机构或个人，没有宪法上的明确授权，就不能随意采取行动，否则就构成了“超越职权”的违宪。故作为创设了国家机关的宪法，对于国家机关来说，其法律性质又相当于“授权委托书”。国家机关必须严格地按照宪法上的“授权”来履行自身的职权和职责，不能随意创设自己的职权，否则就违背了制定宪法的“人民意愿”，不具有“合宪性”。特别是对于政府依法管理市场的活动，“法无授权不可为”即体现了宪法作为国家机关“授权委托书”的“本源性”权力地位。宪法是“本”，依据宪法产生的国家机关是“流”。宪法不存，国家机关的行为当然就没有存在的合法性。因此，正确地解读李克强总理上述讲话精神，归根到底就是要将国家根本法意义上的宪法作为制定和出台国家大政方针的制度依据和逻辑前提。“法无禁止即可为”“法无授权不可为”这两个重要法治原则中的“法”，在制度意义上首先应理解为作为国家根本法的“宪法”。脱离了“宪法”作为最高法律规范的制度前提，“法无禁止即可为”“法无授权不可为”在实践中就可能沦为破坏法治原则的机会主义行动策略。因此，治国离不开宪法，改革不能脱离宪法，法治中国建设更是要牢牢守护住“依宪治国”这个制度底线。

关于宪法作为法治中国建设的理论前提和实践依据问题，习近平总书记系列重要讲话中反复明确了这一精神。习总书记“12·4”讲话明确指出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。”在2014年2月28日召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上发表的重要讲话中，习总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。习总书记强调的“于法有据”中的“法”，最重要的就是“宪法”。没有作为国家根本法的宪法对各项改革的指引作用，改革就会失去基本的合法性。因此，在全面深化改革的过程中，不是要抛弃宪法盲目改革，而是要依托宪法有序改革。改革是不断实施和完善宪法，而不是架空和超越宪法。

总之，在法治精神盛行的现代社会，离开了宪法来谈论国家治理和社会治理，是不可能找到中国特色发展道路的前进方向的；没有宪法理论的指导，我们也无法获得理论自信；没有宪法的确认，任何制度都不可能长时间地有效运转。因此，宪法是法治中国建设的法律基础，必须通过宪法制度的完善和不断加强宪法实施工作来全面有序地推进法治中国建设的历史进程。