第一节 问题提出

在本节，首先考察我国农村公共产品供给中所经历（或可观察到）的一些经验事实，并在此基础上勾勒出本书要研究的问题。

一 我国农村公共产品供给中的经验事实

经验事实1：农业增长与农村公共产品供给密切相关。

农业是一个自然风险与市场风险相交织的产业，农产品市场是一个典型的蛛网市场，农业部门的这两个特殊性决定了农业生产对公共产品具有强烈的依赖性，经济增长理论和各国农业发展的实践也都证明了这一点。

按照经济增长理论，现代农业增长的源泉主要来自两个方面：一是生产要素投入的增加；二是教育、技术进步与基础设施改善。实证研究表明，公共产品投资能够提高生产效率，进而促进经济的增长。例如，道路等基础设施的建设对促进农业增长有显著的影响（Antle, 1983），科技投资也对生产具有显著的积极影响。在农业中，生产科技、教育投资与农村基础设施建设，主要依靠政府公共投资来完成。

综观世界各国农业发展的实践，完善的农村公共产品供给对发达国家的农业发展已起到了明显的支持作用。美国、英国等发达国家的普遍经验是，工业化达到一定水平后，国家财政就开始向农村投资，进行大规模农村基础设施（如农村道路、水利、电力、通信、电视、环境等）的建设，这些公共设施极大地改善了农民的生产与生活条件。在当代社会，科技、教育日益成为现代农业增长的源泉。发达国家均不遗余力地加强对农业科技研发的投入，美国联邦政府对农业研究、教育和推广的投入占农业部总预算的2%～5%，而世界平均水平仅为1%。在中国这样一个农民收入不高、农业私人投资有限的发展中国家，农村公共产品供给对促进农业增长就更有着特别重要的意义，它不仅构成了农业投入、农民增收的主要来源，还能有效地解决我国农民生产分散化的问题并具有规模经济优势。

经验事实2：“二元经济”下农村公共产品供给中的“历史欠账”有待弥补。

20世纪50年代以来，我国在公共产品供给方面一直实行城乡分割的“双轨制”。在传统计划经济时代（主要是指1950～1977年），国家为了迅速摆脱经济落后的局面，采取了优先发展工业、城市的战略措施，城市偏向政策首先表现在公共投资政策上。如图1-1所示，在这个时期农业为我国经济社会发展做了很大贡献，但政府公共投资和利益分配很少惠及农村地区。这种城市偏向政策导致了城市经济得到快速发展，公共设施日益完善，而农村则日益被边缘化。农村公共产品的供给主要不是依靠公共财政，而是依靠农民自己，从而造成了城市和乡村在公共设施、社会保障、教育、医疗、环境等方面的差距日益显著化，城乡居民的基本权利和发展机会不平等。

鉴于城乡之间基础设施投入的不均衡，中央和地方政府开始加大农村各项社会事业和农村基础设施建设的投入，自2004年至今的连续13年里，每年的中央一号文件均把加强农业和农村基础设施建设作为推进农村改革发展的重要举措。但终因“历史欠账”太多，再加上重城轻乡的体制还未从根本上改变，实际上，城乡在社会事业、基础设施建设方面的差距还在扩大。例如，近10年来，中国的城市公共设施建设突飞猛进，成绩斐然，但是，这些年的农村，尤其是中西部的农村，却变化不大，多数农村基础设施建设仍是缺乏，生态卫生环境差，社会保障依然落后，“小病自己买点药吃、有病硬挺着”仍是多数农民生活的真实写照。

总之，由于长期“二元经济”格局下农村公共基础设施建设的低起点和城乡不同的公共政策，公共产品在农村和城市的差距仍然十分鲜明，农村在公共产品的供给方面还存在较大的缺口，如何有效地弥补这一缺口是当前亟待解决的问题。

经验事实3：农村公共产品供给中的政策投入效果有待进一步提升。

在世界各国经济发展过程中，多数国家和地区对农村公共事业的发展均采取了强有力的政策措施予以支持。我国统筹城乡经济社会发展战略及建设社会主义新农村目标的提出，在很大程度上也是针对农村公共产品供给不足。2004年以来中央颁布的多个一号文件为统筹城乡发展、促进城乡公共服务均等化政策的推进奠定了基础。在构建城乡经济社会发展一体化格局的框架内，中央和政府反复强调“工业反哺农业、城市支持农村”，提出了“多予、少取、放活”的方针，并出台了免除农业税费、给种粮农民直接补贴、大幅度增加对农村基础设施建设的投入、建立新型农村合作医疗体系、免除农村中小学生的学杂费，以及在全国范围实行农村低保等一系列支农惠农政策。可以说，上述这些政策措施的制定为农村公共事业的发展奠定了基础，我们对此的理性预期是农村各项社会事业可以得到稳步推进。

与预期不符的是，尽管有了这些惠农支农政策措施的驱动，我们从农村中看到的事实却是：相当部分农村地区的面貌并没有发生多大变化，城乡公共产品的供给差距仍在扩大。由此引发的一个值得我们深思的问题是：如何更好地发挥中央和国务院颁布的各项“反哺”农业政策在农村公共产品供给中的导向性作用，确保各项政策落到实处？

经验事实4：农村公共产品供给中的财政支农资金投入效率有待进一步提高。

公共财政的本质是民生财政，而财政支农惠农政策正是民生财政功能在新农村建设中的具体要求。从发达国家的经验来看，巨额的财政投入对其农业生产已起到了明显的支持作用。随着国家对“三农”问题的日益重视，财政支农惠农政策不断趋于完善，财政资金在农业方面的投入也逐年增加，2003～2014年，中央财政累计安排“三农”支出超9万亿元，年均增长达23%以上；2014年，中央财政安排用于“三农”的支出达14173亿元，比上年增长27%。如果加上地方财政对“三农”的支出，从2012年开始，全国财政对“三农”的投入已连续3年超3万亿元。如果说，增加财政支农支出的积极财政政策是确保农业增长、农民增收的重要手段，那么，这一手段的实施必须是建立在财政支农资金得到高效运用的基础上。

近年来，国内学者如李焕章、钱忠好（2004），刘伦武（2006），王敏、潘勇辉（2007），刘涵（2008），何军、胡亮（2010），方鸿（2011），钟德仁、梁俊凤、王茜等（2012），刘家养、黄念兵（2015）运用定性或定量研究方法，对我国财政支农资金投入效率高低问题进行了探讨，但他们的研究结论存在较大分歧。学者们的这些争议从一个侧面反映了目前我国财政支农支出结构尚有进一步优化的空间。因此，如何利用积极的财政政策空间，调整财政支农的方向和重点，提高农村公共产品供给水平和供给效率，就成为当前亟待研究的课题。

经验事实5：农村公共产品供给中面临的供求矛盾有待化解。

20世纪70年代以来，美、日、欧等发达国家和地区相继实现了人均GDP 3000到5000到10000美元的跨越。其中，人均GDP达3000美元是个重要的关卡，突破3000美元，整个社会公共产品需求将出现全新的变化，位于3000～5000美元区间，整个社会表现为城市化与工业化在加速，公共产品需求类型发生全新的变化；到5000美元之后，橄榄型社会开始形成，整个社会公共产品需求日益多元化。例如，人均GDP到4000美元的时候，教育会成为居民公共产品需求的重点；而人均GDP到5000美元的时候，医疗卫生成为需求增长点。

经过30多年的改革开放，我国正由温饱型社会向发展型社会转变，人均GDP已突破7000美元，正处在经济转轨和社会转型的重要时期。在这一经济社会转型的重要时期，我国城乡社会面临的一个日益突出的矛盾是公共产品需求的全面快速增长、公共产品需求的多元化趋势与公共产品供给不到位、基本公共产品供给短缺的突出矛盾，而这一矛盾在农村社会表现得尤为明显。

（1）农田基本水利建设、防洪防涝设施建设、大型水库与各种灌溉工程以及良种培育等是农业生产的基础和条件，这些公共产品的供给不足直接影响着农产品产量和质量，从而进一步影响到农民的收入。

（2）农村教育和农业科研及其成果推广的供给不足制约了农民增收的规模、途径和方式。

（3）农民由于交通不便、信息闭塞，常常因缺乏市场供求信息而盲目生产，从而导致“谷贱伤农”现象的发生。

（4）农村公共医疗卫生和社会保障成为农村社会重要的公共需求，其供给不足会影响到农民的生存发展并对农村经济发展和社会稳定造成一定的阻碍。

随着上述种种矛盾的日益显化，中国农村经济社会发展、农民增收的瓶颈约束也日益凸显。可见，如何化解农村公共产品供求矛盾也是当前亟待解决的任务。

二 提出问题

由前文中的经验事实可知，农村公共产品的供给对于中国农村的生产投资、农民生活水平提高乃至整个国民经济的持续发展都有着至关重要的战略意义，但长期以来我国的中央政府和各级地方政府对此都未给予应有的重视。受城乡分割的二元经济社会结构影响，农业和农村始终处于公共产品供给体系的边缘，农村和农民无法享受到与城市及其居民平等的待遇，社会资源和公共财政在基础设施建设、教育、医疗卫生等方面向农村的供给远低于城市。随着经济社会发展，党和政府不断加大了对农业、农村和农民的支持力度，与此同时，农民对公共产品的需求也在不断发展。当农民的需求不能得到有效满足时，农村公共产品供求矛盾就随之产生并日益显化。因此，如何有效缩小城乡之间在公共产品方面的差距，如何进一步提升国家“反哺”农业政策的实施效果以及财政支农支出的投入效率，如何有效解决农村公共产品供求矛盾，就成为目前摆在全国各级政府特别是基层政府面前很现实的问题。而这些问题能否及如何有效解决，不仅取决于未来农村公共产品供给的数量与质量，更重要的是取决于那些公共产品的供给者——政府对当地农民真正迫切需求的了解、把握与满足程度。

如上所述，了解现实生活中农民对公共产品的需求，对解决农村公共产品供给问题有着重要意义。但相对于私人产品而言，公共产品无法通过市场价格来反映消费者的需求信息，从而也就无法对供给者形成激励和约束。自1954年萨缪尔森发表了“偏好表露问题难以实现”的评论之后，受此影响，很多研究者都认为，公共产品的供给主体要想准确地了解每个人的需求很困难。农村公共产品作为一种特殊的公共产品，对其需求进行研究，同样也面临着需求显示的难题，究其原因是多层面的。

首先，农户具有隐藏自身真实需求的倾向。在信息非对称条件下，基于公共产品特性，作为“经济人”的农户会有夸大或低水平显示，甚至是隐瞒自身需求的动机；其次，处于不同时空下的农户对公共产品的需求偏好具有差异性与动态性，如何把握其对公共产品的异质化、动态化需求也是一个难题；最后，在目前的农村公共产品供给体制下，农户缺乏能够表达自身需求的机制或渠道。作为公共产品的主要供给者——农村基层政府，虽然在了解农民对公共产品的需求偏好上具有优势，但作为“经济人”的基层政府追求的是经济利益和政治利益的双重目标，受此驱使，它们有可能更偏好于供给那些能够使自身效用最大化的公共产品。

上述原因的存在，说明了农村公共产品需求的研究是一个涉及理论及方法创新的问题，而这些理论和方法问题的解决将直接影响到我们对农村公共产品需求的真实、准确了解。本书拟在充分总结、借鉴和吸收已有研究成果的基础上，试图围绕以下四个与农村公共产品需求密切相关的问题展开研究：

（1）如何厘清信息非对称条件下农村公共产品供给与需求关系？

（2）如何识别农户对公共产品的需求与需求强度，其影响因素是什么？

（3）农村公共产品需求演化路径及层次是怎样的？

（4）农户对公共产品的需求是通过何种制度影响供给并加以表达的？